Participation à la cohésion sociale (facture sociale)

Sous la dénomination "Participation à la cohésion sociale" (anciennement appelé "facture sociale") sont regroupés les coûts de la politique sociale définis dans l'article 15 de la Loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF) et supportés par les communes et le canton. Cette répartition est réalisée pour moitié à la charge des communes et l'autre moitié à la charge du canton. Depuis le 1er janvier 2016, l'augmentation de la participation à la cohésions sociale (PCS) est répartie différemment : deux tiers à la charge du canton et un tiers à la charge des communes. L’accord de 2020 entre l’UCV et le Canton devrait permettre de freiner la dynamique de la PCS pour les communes et ainsi jouer un rôle d’accélérateur dans le changement de la répartition canton-communes initiée depuis 2016. Avec des diminutions supplémentaires depuis 2021 et pérennes de CHF 150 mios dès 2027, la participation communale se rapprochera ainsi du tiers du montant total des dépense de politique sociale. Dans les acomptes 2022, la part supportée par les communes se monte à CHF 811 mios.

La répartition de la facture sociale est traitée dans le système péréquatif vaudois.

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En 17 ans, les communes ont supporté CHF 3.8 milliards de dépenses sociales supplémentaires pour aider le canton à retrouver meilleure fortune. L’objectif est atteint et la tendance s’est même inversée depuis quelques années : la participation à la cohésion sociale (PCS) alourdit fortement les budgets communaux. Elle a plus que doublé depuis le transfert de financement du canton sur les communes en 2004. En 2020, le protocole d’accord signé entre l’Etat et l’Union des Communes Vaudoises (UCV) devrait jouer le rôle de frein à la dynamique des charges communales et celui d’accélérateur pour un retour à la répartition d’avant 2004 de la participation à la cohésion sociale. Explications et regard sur le passé.

Explications

Sous la dénomination « participation à la cohésion sociale » (ex-facture sociale) sont regroupés les coûts, à charge des communes, définis dans la Loi du 24 novembre 2003 sur l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF). Les prestations sociales concernées figurent dans le graphique ci-dessous, tenant compte de leur montant en CHF et de leur proportion (uniquement la part communale)[1].

L’ensemble des dépenses dans ces domaines est partagé à moitié à la charge des communes et l’autre moitié à la charge du canton. Selon un protocole d’accord de juillet 2013 sur les négociations financières entre l’État et l’UCV, la répartition est de deux tiers à la charge du canton et un tiers à la charge des communes, uniquement sur l’augmentation des dépenses sociales depuis le 1er janvier 2016. Cette répartition de l’augmentation depuis 2016 signifie qu’aujourd’hui, les dépenses sociales sont à 46% à charge des communes et 54% à charge du canton. Avec le protocole d’accord de 2020, un montant supplémentaire est déduit de la participation communale, selon le tableau ci-dessous.

Diminution de la PCS selon le protocole d'accord 2020

Montant en mios de CHF

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028 et suiv.

Diminution de la PCS (rééquilibrage financier)

25 + 25[2]

60

70

80

90

100

125

150


Regard sur le passé

Tout a commencé en 2001, lorsque l’État demande (impose) aux communes de l’aider financièrement, afin de revenir à meilleure fortune. Devant des finances désastreuses et une dette très lourde, l’État souhaite deux choses : le changement de la pratique de facturation aux communes de leur part aux dépenses sociales et le changement de répartition entre le canton et les communes, passant de 33.3% de la PCS à charge des communes à 50%. L’argumentaire est simple : l’État ne peut plus consentir à des avances de trésorerie aux communes concernant la facturation (qui se faisait avec une année de décalage) et la marge d’autofinancement du canton n’est pas bonne en comparaison des communes.

Ce dernier argument est particulièrement intéressant au regard de la situation actuelle[3] … En 2001, le Conseil d’État « considère qu’une contribution des communes à la réduction du déficit de l’État se justifie »[4] et une modification du financement de la participation à la cohésion sociale est instaurée, sans bascule de points d’impôt correspondante.

Dès 2004, les communes supporteront le 50% des dépenses sociales (Graphique 2, « Facture sociale »). En 2008, l’augmentation de la facture sociale est plus marquée, l’entrée en vigueur de la RPT[5] en est la cause. En 2011, la baisse marquée de la PCS reflète le retrait de plusieurs prestations, contre une bascule d’impôt de 6 points en faveur de l’État. La facture sociale augmente de 266% entre 2001 et 2022[6] pour les communes. Elle n’aurait augmenté « que » de 171% en restant à une proportion de 33.3% à charge des communes (Graphique 2, « Facture sociale à 33.3% »).

Et maintenant ?

Aujourd’hui, l’État est revenu à meilleure fortune, avec l’aide des communes. En effet, entre 2004 et 2021, ce sont CHF 3.8 mrd supplémentaires[7] que les communes ont posés sur la table pour aider le canton, en passant de 33.3% à 50% de la participation à la cohésion sociale. La dette de l’État est passée de CHF 8.6 mrd en 2004 à un peu moins d’un milliard actuellement. En considérant la dette nette, elle est même négative ! La situation financière du canton est bien meilleure que celle des communes, contrairement à la situation qui prévalait en 2001.

Il faut relever également que les dépenses sociales ne sont pas en mains des communes, elles n’en supportent que la charge, avec une surface financière bien moins conséquente que l’État[8]. Aujourd’hui, tout changement dans les politiques sociales traitées dans la PCS a un impact financier important pour les communes. Les mesures sociales d’accompagnement de la RIE III vaudoise sont un exemple.

L’accord de 2020 devrait permettre de freiner la dynamique de la PCS pour les communes et ainsi jouer un rôle d’accélérateur dans le changement de la répartition canton-communes initiée depuis 2016. En supportant un tiers de l’augmentation annuelle de la PCS depuis 2016, le pourcentage à charge des communes diminue chaque année. Avec des diminutions supplémentaires depuis 2021 et pérennes de CHF 150 mios dès 2028, la participation communale se rapproche ainsi du tiers du montant total.

Avec les interventions de l’UCV en 2013 et en 2020, les communes ont déjà économisé quelques CHF 325 mios sur le financement de la PCS depuis 2016 et devraient économiser environ CHF 775 mios d’ici 2028. Un premier pas nécessaire pour que les communes puissent retrouver une meilleure autonomie financière. 

Informations

M. Eloi Fellay | Directeur
021 557 81 30 | eloi.fellay(at)ucv.ch


[1] Le total des prestations à charge des communes représente CHF 841 mios au budget 2021. Toutefois, selon l’accord entre l’Etat et l’UCV de 2020, cette facture est réduite de CHF 25 mios. Elle est donc de CHF 816 mios.

[2] 25 millions supplémentaires ont été annoncés durant la séance du Grand Conseil du 8 décembre 2021.

[3] Les évolutions financières du canton et des communes vaudoises depuis 1993 (màj avril 2022) et Comparaison financière du canton et des communes (màj mars 2022)

[4] Bulletin du Grand Conseil vaudois, année 2001, tome 5B, séance du mardi après-midi 27 novembre 2001.

[5] Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.

[6] Les années 2021 et 2022 sont estimées avec les budgets de l’État, probablement sous évalués.

[7] Il s'agit de la somme des différences entre la situation à 50% et la situation à 33.3% qui aurait prévalu sans changement de financement.

[8] Comparaison financière du canton et des communes (màj mars 2022)

Le système péréquatif vaudois comprend la répartition du financement de la part communale de la facture sociale, et la péréquation directe entre communes. Ce système étant en pleine réforme, la question du financement de la facture sociale est au coeur des discussions. Tous les éléments sur cette réforme sont présentés dans la rubrique "Péréquations financières". Seuls les éléments liés au financement de la facture sociale sont repris ici.

Après plus d'une année de négociation entre l'UCV et le Conseil d'Etat, les parties sont arrivées à un compromis sur la question du financement de la participation à la cohésion sociale (facture sociale). Les éléments principaux du protocole d'accord sont présentés dans la vidéo ci-dessous.

Cet accord est composé de trois éléments principaux :

  • Un rééquilibrage progressif, puis pérenne dès 2028 de CHF 150 mios à l'avantage des communes. En cas de résultats positifs des comptes de l'Etat, le montant-cible de CHF 150 mios peut être atteint en 2026 déjà ;
  • Une feuille de route pour l'engagement de discussions sur les réformes de la péréquation intercommunale et le financement de la facture policière, ainsi qu'une discussion sur la question d'un mécanisme de maîtrise des finances communales. Le rééquilibrage financier est garanti, quel que soit l'aboutissement des discussions dans ces dossiers ;
  • Une reprise par l'Etat des charges des régions d'action sociale comprises actuellement dans la participation à la cohésion sociale, tout en renforçant les compétences des communes au sein du Conseil de politique sociale (CPS).

Nous pouvons également relever que le système de répartition de l'augmentation de la participation à la cohésion sociale (facture sociale), 1/3 à la charge des communes et 2/3 à la charge du canton, est maintenu. Ceci signifie que la part communale continue de diminuer et atteindra à terme le tiers du total. En 2028, selon les estimations et avec le rééquilibrage financier, la participation communale à la cohésion sociale sera réduite à 36.7% déjà. 

L'accord prévoit également un rééquilibrage progressif dès 2021, afin de limiter la croissance de la participation à la cohésion sociale ces prochaines années. A terme, c'est l'équivalent de 5 points d'impôt que les communes auront à disposition pour leur ménage communal. 

En cas d'augmentation de la facture policière, le rééquilibrage sera toujours de CHF 150 mios net. En d'autres termes, le rééquilibrage de la participation à la cohésion sociale sera augmenté si la facture policière venait à augmenter à cause de sa réforme.

Si la vidéo ne démarre pas avec votre navigateur, suivez ce lien : https://vimeo.com/451223881

En juin 2019, le Conseil d'Etat annonçait vouloir étudier la possibilité de reprendre la part communale à la facture sociale, pour autant que ce transfert soit neutre dans la durée. En d'autres termes, dans cette proposition, l'Etat reprennait quelques CHF 825 mios de charges, mais également CHF 825 mios de recettes. Il s'agit de la variante d'un transfert total, accompagné d'une bascule totale. La neutralité dans le temps signifiait que les communes continueraient à financer les augmentations de la facture sociale, par exemple en procédant à des bascules d'impôt chaque année. Une solution qui ne changeait donc rien à la situation actuelle. 

De son côté, l'UCV s'était dite "favorable à ce transfert, mais pas à n'importe quel prix" (communication du 13 juin 2019). Ceci signifiait notamment que les changements dans le financement de la facture sociale devaient inclure une part de rééquilibrage financier entre le canton et les communes.

Ces deux positions de départ ont défini les contours des négociations canton-communes. La solution à trouver se situe donc quelque part entre deux. 

Cette 4ème vidéo de présentation propose la solution préconisée par l'UCV pour arriver à un accord entre les parties. Une proposition simple, transparente, viable à long terme, facile à mettre en oeuvre, dont la mécanique permet un calibrage dans les négociations.

Si la vidéo ne démarre pas avec votre navigateur, suivez ce lien : https://vimeo.com/451223881

L'UCV l'a évoqué à plusieurs reprises, la question du financement de la facture sociale est indissociable de la question du rééquilibrage financier entre le canton et les communes.

Les deux premières vidéos sur le sujet (voir ci-dessous) montraient notamment que derrière des solutions qui paraissent simples, comme une reprise totale de la facture sociale, se cachent des problèmes bien plus complexes de viabilité financière à long terme et de solidarité entre communes. 

Cette troisième vidéo aborde la question du rééquilibrage financier canton-communes en s'appuyant non pas sur l'excellente santé financière du canton qui démontre qu'un rééquilibrage est possible, mais sur les difficultés financières des communes ces 10 dernières années, en particulier sur le niveau de la dette communale. En occupant une part toujours plus grande des dépenses courantes des communes, la part communale à la facture sociale réduit leur marge d'autofinancement. Les communes n'arrivent plus à stabiliser leur dette. Détails et explications dans la vidéo ci-dessous.

Si la vidéo ne démarre pas avec votre navigateur, suivez ce lien : https://vimeo.com/408332740

Le sujet d'un transfert de la part communale à la facture sociale au canton, accompagné d'une bascule d'impôt totale ou partielle, et éventuellement d'autres mesures, suscite beaucoup de questions et de précisions. En effet, il est nécessaire d'expliquer les éléments abordés et comprendre la mécanique technique, afin de pouvoir évaluer les conséquences financières sur les communes et le canton. 

C'est l'un des objectifs de notre seconde vidéo sur le sujet disponible ci-dessous (notre première vidéo se trouve ici) : expliquer le principe d'un transfert de charge et celui d'une bascule d'impôt.

Cette séconde vidéo présente également une variante pour le traitement de la part communale à la facture sociale, celle proposée par le Député Didier Lohri, soutenue par le Mouvement "Pour des communes fortes" (ou "Contre la facture sociale"). En l'état, cette variante désavantagerait environ 250 communes sur 309. 

Afin que les communes puissent évaluer au mieux la pertinence de cette variante pour leur commune, nous avons réalisé une analyse des variantes proposées jusqu'ici. Afin de simplifier la présentation des résultats, nous avons simplement classé les communes dans une catégorie "avantagées" ou "désavantagées". En d'autres termes, une commune "avantagée" signifie qu'après la réforme telle que proposée, le résultat de la diminution de charges et les variations fiscales soulage ses finances. De l'autre, une commune "désavantagée" signifie qu'après la réforme, le résultat alourdit ses finances.

 

Si la vidéo ne démarre pas avec votre navigateur, suivez ce lien : https://vimeo.com/399105561

En 2020, sur 1,8 milliard dépensé par le canton dans le cadre de la facture sociale, 47% (soit 825 millions) sont à la charge des communes. Un chiffre qui ne fait qu’augmenter depuis quelques années, accentuant le déséquilibre entre les finances communales et celles du canton.

L’une des propositions pour rééquilibrer cette situation serait un transfert total de la part communale à la facture sociale au canton, accompagné d'une bascule totale. Pour comprendre tous les enjeux d’une telle bascule, vous trouverez une vidéo explicative ci-dessous (vidéo n°1 sur le financement de la facture sociale).

Cette solution engendrant un certain nombre de difficultés, l’UCV a souhaité poursuivre les négociations avec le canton pour tenter de trouver d’autres alternatives, afin d'éviter des distortions trop importantes dans la solidarité intercommunale. Afin que les communes puissent évaluer au mieux la pertinence de cette variante pour leur commune, nous avons réalisé une analyse des variantes proposées jusqu'ici. Afin de simplifier la présentation des résultats, nous avons simplement classé les communes dans une catégorie "avantagées" ou "désavantagées". En d'autres termes, une commune "avantagée" signifie qu'après la réforme telle que proposée, le résultat de la diminution de charges et les variations fiscales soulage ses finances. De l'autre, une commune "désavantagée" signifie qu'après la réforme, le résultat alourdit ses finances.

Une seconde vidéo sur les questions de transfert total ou partiel de la part communale à la facture sociale, de bascule d'impôt totale ou partielle, ainsi que la variante du député Didier Lohri, soutenue par le Mouvement "Pour des communes fortes" (ou "Contre la facture sociale") est disponible ici.

Si la vidéo ne démarre pas avec votre navigateur, suivez ce lien : https://vimeo.com/389731695

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