Autorités communales

Au sens de la loi sur les communes, les autorités communales sont composées du Conseil communal ou général, de la Municipalité et du syndic. L'UCV observe deux points qui soulèvent fréquemment des questions : la répartition des attributions entre les différentes autorités d'une part, et la responsabilité des communes d'autre part. 

Pour rappel, le Conseil communal ou général (organe législatif) est responsable du contrôle de la gestion de la commune, il décide notamment d'adopter le budget annuel, les impôts locaux, les comptes et les règlements communaux. La Municipalité (organe exécutif) est chargée de l'exécution des décisions du Conseil communal ou général, de la direction de l'administration ainsi que de la gestion des affaires courantes et des biens communaux. Le syndic, qui préside la Municipalité, est spécialement chargé d'exécuter les lois, décrets et arrêtés, et a le droit de surveillance et de contrôle sur toutes les branches de l'administration.

Tous ces points, et bien d'autres, sont précisés dans l'aide-mémoire pour les autorités vaudoises, publié par le Service des communes et du logement.

Les membres des conseils communaux ou généraux ont plusieurs outils de proposition à leur disposition. Focus sur quelques problématiques posées dans la pratique de ces instruments démocratiques.

Si le droit d’initiative de la municipalité se résume au préavis, de nombreuses variantes sont à disposition des membres des conseils généraux ou communaux : interpellation, postulat, motion, question, projet de règlement, etc. Même si la loi sur les communes (LC)[1] leur consacre des dispositions spéciales, celles-ci s’avèrent souvent peu claires aux yeux de ceux qui les pratiquent dans l’exercice de leur fonction communale. Nous avons donc décidé, non pas de rappeler ici les procédures de traitement des droits d’initiative qui font déjà l’objet d’explications complètes sur le site de l’Etat de Vaud[2], mais de mettre en lumière certaines problématiques posées dans la pratique de ces instruments démocratiques.

A quel moment la proposition doit-elle être déposée ?

La LC précise à quel moment la proposition doit être développée[3] (immédiatement ou lors de la prochaine séance du conseil) mais reste muette quant au moment de son dépôt. Aussi, sans autre précision légale ou disposition du règlement du conseil à ce sujet, il est possible de remettre la proposition avant, voire même pendant, la séance. Dans tous les cas, la proposition doit être inscrite à l’ordre du jour. Aussi, si elle est déposée avant la séance, le bureau du conseil doit la recevoir suffisamment à l’avance avant que l’ordre du jour ne soit expédié[4]. Si elle est déposée pendant la séance, il est nécessaire que le dépôt fasse l’objet d’un vote du conseil afin de modifier l’ordre du jour. Précisons que le règlement du conseil peut exclure le dépôt pendant la séance.

La municipalité est-elle contrainte de répondre à une proposition irrecevable lorsque le conseil accepte néanmoins l’entrée en matière ?

Pour rappel, la proposition doit respecter des conditions de fond[5] et des conditions formelles[6]. Une fois l’entrée en matière sur la proposition décidée par le conseil, ladite proposition devient contraignante pour la municipalité. D’où l’importance de procéder à un examen préalable de la proposition, qui peut être effectué par le bureau, son Président ou encore une commission thématique. Cette contrainte est valable même lorsque la proposition est viciée sur le fond ou la forme. Dans un tel cas, la municipalité ne peut pas se contenter de classer la proposition. Elle doit établir un rapport expliquant les raisons de son irrecevabilité, qui sera transmis au conseil. Ce dernier prendra acte ou refusera de prendre acte du rapport municipal. Le rapport ne sera pas transmis à une commission.

Quelle est la nature juridique du rapport établi par la municipalité en réponse à la proposition ?

Le rapport constitue une décision au sens de l’article 65 de la LC et partant, ouvre une voie de droit. Les dispositions légales sur l’adoption du rapport ou du préavis sont également applicables. En particulier l’article 35 LC qui implique obligatoirement le renvoi du préavis faisant suite à une proposition à l’examen d’une commission, sans nécessiter le vote du conseil.

Quel est le délai de traitement d’une proposition par la municipalité ?

L’article 33 alinéa 4 de la LC fait mention d’un délai maximum d’une année pour que la municipalité réponde à la proposition. Il est également possible de fixer un délai plus court[7] (la LC parle de délai particulier) dans le règlement du conseil. Cependant, il s’agit ici d’un délai d’ordre, c’est-à-dire qu’il ne contraint pas à la décision. En cas de non-réponse de la municipalité, il n’existe aucune base légale permettant de sanctionner l’exécutif. Tout au plus, dans des cas extrêmes, un signalement auprès des autorités cantonales de surveillance pourra être envisagé.

Est-il possible de modifier une proposition avant sa prise en considération ? Cas échéant, l’accord de l’auteur est-il obligatoire ?

Une proposition peut tout à fait être modifiée, ne serait-ce que pour des raisons de recevabilité. Par exemple, une motion qui porterait sur une compétence de la municipalité, et par conséquent irrecevable, peut être transformée en postulat avant sa prise en considération. La loi précise qu’il revient à l’auteur et à l’auteur seul de la retirer ou de la modifier[8]. Cependant, dans la pratique, il est toléré que les règlements communaux prévoient la possibilité d’autoriser le conseil à opérer les modifications nécessaires ou à transformer par exemple une motion en postulat et ce sans l’accord de l’auteur. Rappelons ici qu’une telle pratique est illégale au niveau cantonal[9].

Quid si la municipalité soumet un préavis dont l’objet n’entre pas dans le champ de compétence du conseil ?

Si le préavis municipal ainsi que le rapport de la commission y relatif ont été inscrits à l'ordre du jour du conseil, la municipalité dispose de la possibilité de retirer son préavis. Elle peut le faire jusqu'à la votation du conseil. Si elle ne le fait pas, le conseil devra rejeter les conclusions dudit préavis, sous peine d'adopter une décision illégale.

Existe-il des exigences particulières quant au rapport de la commission ?

Si le rapport fait suite à un postulat, son contenu n’est pas dicté par des dispositions légales. Aussi, il peut résumer brièvement l’historique des travaux de la commission, donner des explications ou encore faire des propositions. En revanche, le dispositif est obligatoire. La commission devra donc dans ses conclusions proposer au conseil de prendre acte du rapport de la municipalité ou de refuser d’en prendre acte.

Si le rapport fait suite à un préavis portant sur un projet de décision ou de règlement ou partie de celui-ci, les remarques précédentes sont également valables. En outre, la commission pourra également proposer des amendements à soumettre au conseil.

Certains règlements communaux permettent à la commission de proposer au conseil le renvoi à la municipalité pour nouvelle étude. Dans ce cas, le conseil sera amené à voter sur la prise en considération de cette proposition avant le renvoi cas échéant à la municipalité.

Article rédigé par Mme Isabelle del Rizzo, Juriste à l’UCV.

Référence

Cet article se base sur l’ouvrage de David Equey, « Aspects juridiques de l'institution communale en droit vaudois », en particulier le chapitre « Le droit d'initiative des membres du conseil général ou communal et de la municipalité en droit vaudois », in RDAF 2010 hors-série, pp. 119-215, disponible sur le site de l’Etat de Vaud.


[1] 75.11 Loi sur les communes du 28 février 1956 (LC)

[2] https://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/communes/autorites-communales/droits-de-proposition/

[3] Art. 32 al. 1 LC

[4] Au minimum 5 jours avant la séance, articles 14 al. 3 et 25 al. 3 LC

[5] Notamment respect du principe de séparation des pouvoirs entre autorités communales, principe de la hiérarchie des normes, conformité au droit supérieur

[6] Unité de forme, unité de rang, unité de la matière, voir article 106 b al.1 de la Loi du 16.05.1989 sur l’exercice des droits politiques 160.01 (LEDP)

 

Le service juridique de l’UCV est fréquemment amené à expliquer la procédure d’exécution par substitution. Les juristes Isabelle del Rizzo et Sarah Laurent apportent leurs éclairages sur ce sujet en prenant pour exemple des situations propres à la police des constructions.

En matière de police des constructions, il arrive souvent que les municipalités ordonnent à un propriétaire d’exécuter une décision émanant des lois ou des règlements : modification ou suppression de travaux non conformes (art. 105 al. 1 ou 130 al. 2 LATC), travaux de consolidation d’un bâtiment menaçant la sécurité (art. 92 LATC), etc. Sachant qu'une décision est un acte étatique qui touche à la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l’Etat (ATF 121 I 173). Par quel moyen cette autorité peut-elle s’assurer que ladite décision sera effectivement respectée ?

L’exécution par substitution, appelée aussi exécution par équivalent, constitue un des trois moyens d’exécution forcée dont dispose l’autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l’exécution immédiate. Elle correspond à « l’ensemble des actes par lesquels les agents de l’Etat ou les tiers qu’il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l’obligé et à ses frais »[1] .

L’exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l’article 61 de la LPA-VD. A teneur de cette disposition, la municipalité peut faire exécuter des travaux aux frais du propriétaire lorsque ce dernier persiste à ne pas les exécuter lui-même. La procédure est constituée de trois phases bien distinctes :

  • la décision de base avec sommation et menace d’exécution par substitution,
  • la constatation de l’inexécution et la décision de confier les travaux à des tiers,
  • et enfin la décision sur les frais à la suite de l’exécution.

Il convient de respecter scrupuleusement ces trois étapes ainsi que les exigences légales et jurisprudentielles, sous peine d’annulation de la décision et de l’impossibilité in fine de mettre les frais d’exécution à charge du propriétaire.

Les voies de droit

Chaque décision constitue une décision susceptible de recours auprès du Tribunal cantonal, plus précisément auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP). Les voies de droit doivent donc être indiquées dans toutes les décisions rendues au propriétaire.

La décision de base

La première étape consiste, pour la municipalité, à rendre une décision de base qui impartit au propriétaire un délai afin de procéder aux travaux. Elle mentionnera les bases légales sur lesquelles sa décision a été prise et formulera de manière claire et précise les obligations imposées au propriétaire ainsi que les ouvrages concernés, leur emplacement et en quoi consiste l’ordre d’exécution (remise en état, modification, suppression, démolition, etc.).

Le délai doit être raisonnable et laisser au propriétaire le temps de procéder aux travaux. Deux exceptions cependant : si la situation crée un tel danger qu’il y a péril en la demeure ou s’il est évident que le propriétaire, pour des raisons diverses, n’obtempérera pas. Dans ce cas, la municipalité pourra immédiatement confier les travaux à un tiers, sans sommation préalable[2].

Cette décision doit également mentionner l’éventualité d’une procédure d’exécution par substitution si le propriétaire n’obtempère pas et doit attirer son attention sur les sanctions qu’il peut encourir : si le propriétaire n’exécute pas les travaux, l’autorité les fera exécuter à sa place et à ses frais.

La décision d’exécution par substitution

Lorsque le délai fixé par la municipalité arrive à échéance, il convient de constater si les travaux exigés ont été entrepris. Si c’est le cas, la procédure s’arrête ici. Dans le cas contraire, il faut constater l’inexécution des travaux et informer le propriétaire que ces derniers seront confiés à un tiers. Ces deux éléments doivent figurer dans une nouvelle décision envoyée au propriétaire. Il s’agit de l’annonce de la procédure d’exécution par substitution. Ce n’est donc que lorsque la décision de base est devenue définitive et exécutoire que la municipalité peut procéder à l’exécution par substitution, après sommation et constatation de l’inexécution. La municipalité indiquera les conditions de l’exécution : les délais de l’intervention, l’entrepreneur mandaté, l’estimation des coûts et les modalités de l’exécution.

La jurisprudence a eu l’occasion de préciser qu’une décision qui ordonne uniquement l’exécution des travaux par une décision entrée en force ne peut pas faire l’objet d’un recours puisqu’elle ne modifie pas la situation juridique de l’administré[3]. En effet, lorsque la décision de base n’est pas contestée, elle devient définitive et exécutoire. Aussi, le coût et l’ampleur des travaux, le choix de l’entreprise, pourront faire l’objet d’un recours, dans la mesure où ils n’auraient pas été définis dans la décision de base, mais pas l’injonction contenue dans la décision de base.

La décision sur le coût des travaux

Finalement, une fois que les travaux ont été effectués par un tiers, la municipalité doit rendre au propriétaire une décision sur le coût total des travaux. C’est à ce moment que le propriétaire peut recourir contre la décision sur le coût des travaux s’il estime que ces derniers sont excessifs. Ce droit permet de contrôler la proportionnalité de la mesure, c’est-à-dire de vérifier que le moyen choisi est propre à atteindre le but fixé, qu’il permet de porter l’atteinte la moins grave aux intérêts privés et finalement qu’il représente le plus juste équilibre au regard des effets de la mesure sur la situation de l’administré et du résultat du point de vue de l’intérêt public.

La commune est-elle tenue de veiller à ce que les travaux soient le moins cher possible ?

La jurisprudence estime que ce n’est pas l’affaire de la commune que de tout mettre en œuvre pour sauvegarder les intérêts de celui qui l’oblige à agir en raison de sa mauvaise volonté. Seule la négligence grave peut lui être reprochée dans la manière de mandater l’entrepreneur ou d’exécuter sa décision. Elle n’a donc pas à se soucier de trouver la solution la plus judicieuse ni la moins chère pour faire cesser le trouble.

La jurisprudence recommande à l’autorité communale, pour des travaux importants, de solliciter des devis auprès de trois entreprises au moins[4].

Le propriétaire peut-il invoquer le fait de ne pas avoir été informé de la décision pour en demander l’annulation ?

Tout d’abord, il est fortement conseillé d’envoyer toute décision en recommandé. En effet, un envoi recommandé qui n’a pu être distribué est réputé notifié le dernier jour de délai de garde de sept jours suivant la remise de l’avis d’arrivée dans la boîte aux lettres ou case postale de son destinataire. Aussi, l’intéressé ne pourra pas faire annuler la décision sur le motif par exemple qu’il avait suspendu la distribution de son courrier pendant un certain délai et qu’il a par conséquent été dans l’incapacité de prendre connaissance de son contenu.

Comment la commune peut-elle garantir les frais d’exécution ?

Une fois que la deuxième décision constatant l’inexécution et fixant le principe de l’exécution par substitution sera devenue définitive et exécutoire, le conservateur du registre foncier sera en mesure d’inscrire la garantie sur l’immeuble (art. 132 LATC). Les modalités de cette inscription sont définies aux articles 87 et ss du Code de droit privé judiciaire vaudois (CDPJ).

Quid si le fonds est vendu ?

En matière de police des constructions, l’acquéreur d’un fonds entre en possession de ce dernier avec les droits et obligations qui lui sont rattachés[5]. Aussi, tout ordre de démolition, de mise en conformité, de suppression d’un ouvrage ayant fait l’objet d’une décision entrée en force - et cela même si le nouvel acquéreur n’en a pas eu connaissance - lui est opposable sans qu’il doive lui être notifié par une nouvelle décision sujette à recours[6].

Retrouvez cet article du Point CommUNE! (hiver 2018) au format PDF.


[1] ATF 105 Ib 343


[2] GE.2011.0124 du 17.04.2012, consid. 5a)


[3] GE.2011.0124 du 17.04.2012, consid. 5a)


[4] FI.2015.0067 consid. 4c)


[5] Arrêt 1C_24/2012 du 19 avril 2012 consid.3


[6] Arrêt 1C_24/2012 du 19 avril 2012 consid.3

A l’initiative de l’UCV et en collaboration avec l’ACI, le règlement des remboursements de frais relatifs aux mandats politiques en particulier l’imposition des jetons de présence versés aux conseillers communaux, a été modifié.

Cette correction fait suite à de nombreuses questions adressées à notre service juridique quant à l’interprétation du texte de l’ancien règlement qui pouvait induire en erreur. Sur le fond, il n’y a pas de changement mais le texte a été modifié afin de clarifier le montant à partir duquel ces indemnités sont imposables.

Vous trouverez ci-dessous un tableau récapitulatif qui guidera les municipalités dans ce domaine :

 

Montants annuels

(en CHF)

 

 

Certificat de salaire obligatoire

 

Prélèvement des cotisations sociales

 

Montant imposable

 

0 - 2300

 

NON

 

NON

 

NON

(en dessous-du seuil d’imposition)

 

2301 - 3333.35

 

 

NON

 

OUI

 

NON

(en dessous-du seuil d’imposition)

 

+ de 3333.35

 

OUI

 

OUI

 

OUI

(à mentionner sous ch. 2.3 ou 7 du certificat de salaire)

Depuis 2014, la direction romande de l’Association suisse des cadres (ASC) propose un certificat en gestion communale pour les membres des exécutifs communaux.

Un membre d’un exécutif communal consacre environ entre 12 à 15 heures par semaine pour sa municipalité, parfois plus ! Gérer un dicastère et prendre des décisions nécessite un engagement important de la part de l’individu, à concilier très souvent avec une activité professionnelle. De plus, les thématiques communales sont complexes : aménagement du territoire, éducation, santé, police, etc. Ce certificat en gestion communale clarifie et officialise 10 compétences que tout municipal·e devrait avoir acquis après quelques années d’expérience.

Ces compétences sont les suivantes : techniques de négociation, gestion de projets et capacité d’analyse, capacité de travail en équipe et leadership, culture du feed-back, animation de séances, dynamique de groupe, gestion du stress, capacité de s’exprimer en public, esprit de synthèse, sens de l’organisation et des responsabilités.

Sur la base d’un dossier complet, d’une auto-évaluation et d’une audition, l’ASC peut vérifier et mettre en valeur ces acquis. Les fonctions particulières telles que président, maire ou syndic, sont mentionnées dans un avenant afin de vraiment personnaliser la démarche et de correspondre au mieux à la réalité. 

Démarche pour l'obtention du certificat sur le site de l'Association suisse des cadres.

 

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