Péréquations intercommunales vaudoises

Le système péréquatif vaudois est un mécanisme de solidarité entre les communes, basé sur un certain nombre de principes, permettant de redistribuer des ressources financières (péréquation directe) et financer la facture sociale, aussi appelée participation à la cohésion sociale (péréquation indirecte).

Les mécanismes péréquatifs sont présentés dans les rubriques ci-dessous. Le fichier Excel des calculs des acomptes 2020 est disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud.

La péréquation en questions 2021

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Simuler la facture péréquative pour votre commune

Réalisé par Jean-Michel Brandt, ces fichiers Excel et l'aide mémoire vous permettront de réaliser les simulations désirées :

- Année 2020 (budget - simulation)
- Année 2021 (budget - simulation)

Ces fichiers sont mis à jour régulièrement : versions actuelles octobre 2020

Cette section spéciale est destinée à expliquer l'accord trouvé entre le Comité de l'UCV et le Conseil d'Etat le 25 août 2020 sur la participation à la cohésion sociale (ex-facture sociale). Les communes ont ratifié cet accord lors de l’assemblée générale de l’UCV le 17 septembre 2020.

Conscient qu'il s'agit d'un compromis qui ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, le Comité de l'UCV propose le résultat d'une négociation qui représente une première étape importante pour les réformes à venir.

Les négociations entre le Comité de l'UCV et le Conseil d’Etat ont abouti à un accord en août 2020 pour adapter le financement de la facture sociale, aujourd’hui appelée Participation à la cohésion sociale (PCS).

Durant près d’une année de négociations, de nombreuses solutions ont été analysées et l’Association de Communes Vaudoises a quitté les discussions au début de l’été. Malgré cette brèche dans la ligne de front des communes, l’UCV a pu défendre les intérêts de toutes les communes vaudoises avec des résultats significatifs. Cet accord est une première étape nécessaire pour la suite de la réforme. Si l'accord est accepté par l'Assemblée générale de l'UCV le 17 septembre 2020, les discussions avec l'Etat pourront se poursuivre sur le futur système péréquatif.

L'accord négocié entre l'Etat et l'UCV est composé de trois éléments principaux :

  • Un rééquilibrage progressif de CHF 565 mios entre 2021 et 2027, puis pérenne dès 2028, de CHF 150 mios annuels à l'avantage des communes. Si les comptes de l'Etat sont positifs, le montant-cible de CHF 150 mios sera atteint dès 2026. En 2028, la participation communale à la cohésion sociale devrait ainsi atteindre 36.7% du total, contre 47% actuellement. Cette proportion continuera à diminuer car l'accord prévoit le maintien de la répartition de l'augmentation à 1/3 pour les communes ;
  • Une feuille de route pour l'engagement de discussions sur les réformes de la péréquation intercommunale et le financement de la facture policière, ainsi que sur la question d'un mécanisme de maîtrise des finances communales. Il s'agit d'un engagement pour la suite de la réforme, dont l'aboutissement est totalement indépendant du rééquilibrage financier, ce dernier étant garanti ;
  • Une reprise par l'Etat des charges des régions d'action sociale comprises aujourd'hui dans la participation à la cohésion sociale (PCS). Dans les CHF 150 mios de rééquilibrage, environ 60 mios concernent une reprise directe de charges par l'Etat qui sont donc totalement sorties de la PCS et qui permettra une réforme du système en place, en renforçant notamment le rôle du Conseil de politique sociale dans lequel les communes sont représentées. 

Financièrement, cet accord agit sur la dynamique de la participation des communes à la cohésion sociale, en reportant une partie de celle-ci sur l'Etat, sans bascule d'impôt. Institutionnellement, cet accord est une déclaration de paix pour engager la suite des discussions. Conscient qu'il ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, le Comité de l'UCV estime que ce compromis est un résultat de négociation acceptable et nécessaire pour engager la suite des travaux.

Les communes ont ratifié cet accord lors de l’assemblée générale de l’UCV le 17 septembre 2020.

Rien n'est fixé pour 2028, bien au contraire : l'accord entre l'UCV et le Conseil d'Etat n'est pas un aboutissement, mais une première étape pour les communes. C'est la porte d'entrée pour une réforme de la péréquation intercommunale et la facture policière.

La question du rééquilibrage financier canton-communes et celle du traitement de l'ex-facture sociale constituent le compromis indispensable pour poursuivre les discussions. La suite est notamment une réforme du système péréquatif qui comprend aujourd'hui le système de répartition de la participation à la cohésion sociale et la péréquation directe entre communes.

Cet accord permettra donc d'engager des réformes dans ces domaines, afin de garantir une meilleure transparence et clarté dans la répartition de la facture cantonale et dans le système de solidarité intercommunale. Sur ces questions, le Conseil d'Etat a d'ailleurs déjà apporté quelques réponses dans les "principes directeurs", validés fin 2018 et en grande partie partagé par l'UCV. Dans les discussions à venir, les différents impacts financiers des changements pourront être intégrés dans les réflexions, afin d'en évaluer la portée par rapport au système actuel, tenant compte du rééquilibrage proposé dans l'accord.

Cet accord constitue donc la première étape d'une réforme importante et indispensable pour les finances communales.

La question du financement de la participation à la cohésion sociale s'évalue nécessairement dans une logique dynamique : le canton et les communes ne se répartissent pas un montant fixe, mais bel et bien le financement de politiques publiques nécessaires à la cohésion sociale de ce canton. L'accord portant sur la répartition de cette participation et le rééquilibrage financier canton-communes s'inscrit dans cette dynamique.

Ces cinq dernières années, la participation communale a augmenté de 3.8% par année en moyenne. L'accord propose de réduire à 1.8% cette progression en moyenne annuelle pour les cinq prochaines années. L'accord est donc un frein à la dynamique de ces charges communales. Par rapport à la situation actuelle, les communes réaliseront donc des économies reportées à la charge du canton. 

Les trois éléments suivants conduisent à une diminution de la proportion de la facture en main des communes :

  • le maintien du système de répartition de l'augmentation de la participation à la cohésion sociale, 1/3 à la charge des communes et 2/3 à la charge du canton ; 
  • le rééquilibrage progressif de CHF 565 mios entre 2021 et 2027 ;
  • les CHF 150 mios annuels repris par le canton, de manière pérenne, dès 2028.

Cette proportion passe de 47% à 37% et continuera à diminuer les années suivantes. C'est donc un coup d'accélérateur dans la répartition de la participation à la cohésion sociale

Parce que la participation à la cohésion sociale évolue d'année en année, le montant en CHF à la charge des communes sera influencé par cette dynamique, quelle que soit la proportion en main des communes. C'est aussi vrai pour l'Etat. Ainsi, les CHF 150 mios de rééquilibrage en 2028 représentent 20% de la facture actuelle (environ CHF 825 mios) ou 15% de la facture de 2028 (parce que le montant de la facture aura évolué d'ici-là). Dans la même logique et contre-intuitivement, plus la facture à charge des communes augmente en CHF, plus sa proportion diminue, puisqu'elles assument un tiers et non la moitié de l'augmentation (mécanisme maintenu dans l'accord).

Cet accord constitue un frein à la dynamique des charges et un accélérateur pour diminuer la proportion en main des communes, tout en pérennisant la cohésion sociale au niveau communal en demandant à toutes les collectivités d'y participer. 

Le protocole d'accord prévoit une diminution de la participation des communes à la cohésion sociale de CHF 565 mios d'ici à 2027, puis CHF 150 mios annuels et pérenne. Cette diminution s'inscrit dans la dynamique de la participation communale.

L'effet financier sur chaque commune est identique, à l'exception des communes ayant atteint le plafond de l'aide ou le plafond de l'effort dans le système péréquatif. Avec le système péréquatif actuel, la répartition de la participation à la cohésion sociale est faite selon trois phases successives :

  • l'apport des recettes conjoncturelles de toutes les communes (environ 20%) ; 
  • l'écrêtage des communes à forte capacité financière (environ 15%) ;
  • la répartition du solde de la facture en fonction de la valeur du point d'impôt (environ 65%).

Les deux premiers paliers sont indépendants du montant de la participation totale des communes. Par contre, le solde à répartir dépend à la fois de l'apport des deux premières phases et du montant total de la facture.

Dès lors que la progression de la facture est limitée, le solde à répartir l'est également. Etant donné que sa répartition est réalisée en fonction de la valeur du point d'impôt de chaque commune, l'impact est similaire dans toutes les communes, à savoir en proportion de la valeur du point d'impôt.

Par exemple, en 2022 la diminution de la facture de 2022 est de CHF 60 mios, ce qui correspond à environ 2 points d'impôt. Par conséquent, le solde à répartir entre les communes sera inférieur de 2 pts pour toutes les communes. Pour connaître la valeur en CHF, chaque commune peut multiplier sa propre valeur du point d'impôt par 2. 

Etant donné le système actuel, les limites imposées par le plafond de l'aide ne permettra pas à une commune l'ayant atteint de bénéficier davantage de la péréquation. Dans la même logique, une commune plafonnée dans son effort ne verra pas de diminution dans les mêmes proportions si elle est largement plafonnée. 

L'un des objectifs de cet accord est précisément de pouvoir avancer sur la réforme du système péréquatif qui comprend le mécanisme de répartition entre communes de la participation à la cohésion sociale. Il n'est donc pas possible de faire des simulations au-delà de 2022.

En favorisant le dialogue et l'apaisement institutionnels, cet accord permettra d'ouvrir une ligne directe entre l'UCV et le Conseil d'Etat au sujet de la santé financière des communes pour les années à venir. 

Les simulations de l’évolution de la participation des communes à la cohésion sociale étant basées sur certaines hypothèses, comme une progression annuelle de 4.5%, les parties se sont entendues pour procéder à une rencontre annuelle durant laquelle l’accord et sa portée financière seront discutés. Même si la garantie du rééquilibrage est acquise pour 2028, voir 2026 en cas de comptes positifs du Canton, un échange régulier entre l’UCV et le Conseil d’Etat permettra d’assurer une bonne continuité sur ce dossier. 

L’UCV renforce ainsi la voie du dialogue avec le canton et s’engage à discuter de cette question dans ce cadre.
 

Le protocole d'accord prévoit une diminution de la participation des communes à la cohésion sociale de CHF 25 mios sur son montant prévu en 2021. En d'autres termes, il ne devrait pas y avoir d'augmentation dans les budgets communaux pour l'année prochaine sur ce poste, toutes choses étant égales par ailleurs. 

De plus, la Loi sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF) prévoit à l'article 17a que si la progression totale de la politique sociale dépasse 4.5% deux années consécutives, l'Etat facturera une compensation supplémentaire de CHF 15 mios aux communes. Etant dans ce cas de figure, l'Etat devrait facturer cette somme aux communes. L'accord prévoit cependant d'abolir définitivement cette disposition et renoncer à la facturation de ce supplément. 

Cette économie de CHF 40 mios proposée dans l'accord permettra de stabiliser la facture en 2021 déjà. Sans cet accord, une augmentation de CHF 40 mios est à prévoir sur la participation des communes à la cohésion sociale, soit en moyenne 1.3 point d'impôt.

Par ailleurs, la compensation fédérale sur la réforme RIE III (RFFA) est maintenue pour les communes. 

Le protocole d'accord mentionne à l'article 7 que les parties s'engagent à discuter d'un mécanisme de maîtrise des finances communales. Le rééquilibrage financier n'est toutefois pas conditionné à l'aboutissement de ces discussions. 

A l'heure actuelle, les communes des autres cantons romands ont toutes un mécanisme propre de maîtrise de leurs finances. Il existe de nombreuses possibilités, dont la plupart relèvent de deux approches :

  • un système de mécanisme d'augmentation automatique du taux (coefficient) d'impôt (ou sur décision du Conseil d'Etat), sous certaines conditions comme des comptes déficitaires depuis plusieurs années, un découvert au bilan, des indicateurs financiers dans le rouge, etc. ;
  • un système de frein à l'endettement, sous certaines conditions, afin de maintenir le niveau de la dette proportionné à la situation financière de la commune.

Ces approches sont très souvent combinées avec comme base la notion de "l'équilibre budgétaire" à moyen terme. 

Il est également possible d'imaginer par exemple des mécanismes d'augmentation automatique uniquement sur certaines charges partagées et non sur l'ensemble du ménage communal, afin de faciliter la démarche dans les communes qui rencontrent des difficultés à augmenter le taux. Les possibilités sont nombreuses, l'objectif est de pouvoir les analyser et discuter leur pertinence pour les communes vaudoises.

Actuellement, aucun mécanisme n'a encore été discuté.

Le protocole d'accord propose un rééquilibrage financier minimum net pour les communes (article 5). Ceci signifie que les éventuelles charges supplémentaires dans les politiques publiques traitées par l'accord, comme la facture policière, ne pourront pas venir diminuer la valeur du rééquilibrage dans le futur.

Concrètement, si les discussions sur la nouvelle répartition de la facture policière devaient conduire à des augmentations des montants à la charge des communes, le rééquilibrage canton-communes dans la participation à la cohésion sociale sera augmenté d'autant.

Par exemple, si la facture policière à charge des communes devait augmenter de CHF 10 mios en 2028, le montant du rééquilibrage financier dans la participation des communes serait alors de CHF 160 mios et non 150.

L’accord entre l’UCV et le Conseil d’État est un compromis : le résultat d’une négociation où les deux parties ont dû faire des concessions. Il est le résultat de deux réalités qui doivent se rejoindre afin de permettre une collaboration durant les années à venir, pour le bien de la population. Depuis la publication de l’accord, les futurs initiants de l’initiative populaire « Pour une juste répartition de la facture sociale » et l’Association de Communes vaudoises (AdCV) n’ont pas cessé de critiquer ce premier pas dans les négociations canton-communes. Ils se posent une nouvelle fois en outsiders en faisant miroiter des milliards pour les communes. En demandant aux communes de refuser l’accord, avant même de proposer une solution concrète, fiable et d’obtenir un quelconque résultat, ses opposants instrumentalisent les communes avec toujours la même stratégie : ce qui compte ce n’est pas le résultat, mais faire croire qu’il est possible d’obtenir plus.

Essayez de proposer aux citoyens de ne plus payer d’impôts et de pouvoir disposer d’encore plus de prestations publiques ! N’importe qui peut soutenir une telle hypothèse tronquée ne saisissant qu’une seule facette du problème. L’accord entre l’UCV et le Conseil d’État n’est quant à lui pas un mirage, mais une oasis réelle, où il ferait bon de pouvoir s’y arrêter ces prochaines années qui s’annoncent quelque peu difficiles financièrement. Et pour repartir, l’UCV ne sera pas « muselée » comme l’avancent ses détracteurs. Elle s’engage à ne pas revenir demain sur sa parole et ses engagements. C’est peut-être une attitude que certains devraient adopter dans les négociations, car c’est le premier pas pour obtenir une paix institutionnelle durable.

Lire l'article complet

Selon le communiqué de presse du 3 septembre 2020

Les Villes soutiennent l'accord sur la participation à la cohésion sociale

Le Groupe des Villes de l’Union des Communes Vaudoises (UCV) soutient à une large majorité l’accord sur la participation à la cohésion sociale entre l’UCV et le Conseil d’État. Conscient que ce compromis ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, il constitue un premier pas nécessaire pour aborder la réforme du système péréquatif. 

L’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État sur la participation à la cohésion sociale règle la question de la répartition financière verticale (canton-communes) des montants de l’ex-facture sociale. En cela, il propose un rééquilibrage de CHF 565 mios jusqu’en 2028 au plus tard, puis CHF 150 mios annuels et pérennes à l’avantage des communes. Ainsi, la répartition de la facture entre le canton et les communes passera respectivement à 63% et 37%, et poursuivra sa diminution pour les communes car elles continueront de supporter le tiers de l’augmentation. Cet accord constitue également une feuille de route pour entreprendre la réforme de la péréquation intercommunale dans son ensemble.

Un allégement bon à prendre : précisions en chiffres

Composé de toutes les communes de plus de 7'000 habitants du canton, le Groupe des Villes compte 24 communes, représentant 55% de la population vaudoise. Il est un organe à part entière de l’UCV et porte le regard des villes vaudoises sur les thématiques communales. 

De ce point de vue, l’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État constitue une ouverture sur la future réforme de la péréquation intercommunale. Le rééquilibrage financier proposé permettra de ralentir la dynamique des charges de la participation à la cohésion sociale, et même de la stabiliser ces deux prochaines années. Un allégement bon à prendre bien qu’il ne suffise pas à résoudre les difficultés financières auxquelles les villes sont confrontées. Avec CHF 565 mios de diminution de charges d’ici à 2028 (voire 2026 si les comptes de l’État sont positifs, puis CHF 150 mios pérennes), l’augmentation de la facture à la charge des communes devrait être en moyenne de 1.8% ces cinq prochaines années, alors qu’elle se situait à 3.8% ces cinq dernières années. 

En continuant à supporter le tiers de l’augmentation, la part communale poursuivra sa diminution après 2028. La proportion de 36.7% visée pour 2028 au plus tard devrait continuer à diminuer vers le tiers du total, soit la répartition que connaissaient le canton et les communes avant 2004.

Un accord indispensable pour engager la suite des discussions

S’agissant d’une solution résultant d’une négociation difficile, ce compromis a l’avantage de proposer une solution concrète et une garantie pour les communes. Au-delà de ses aspects financiers, il constitue également une déclaration de paix institutionnelle nécessaire à la poursuite des discussions entre l’État et les communes. Les villes sont conscientes que cette étape – qui règle pour quelques années le rééquilibrage financier canton-communes et la répartition de la participation à la cohésion sociale – est nécessaire et indispensable pour engager la réforme du système péréquatif dans son ensemble. Sans cette étape, c’est un retour à la case départ.

Le Groupe des Villes souhaite que cet accord ouvre la voie d’un nouvel état d’esprit dans un dialogue plus constructif entre le canton et les communes, sur l’ensemble des dossiers des différentes politiques publiques et pour les années à venir. 

A noter que cet accord sera prochainement discuté par le Groupe des Bourgs et Villages, ainsi que le Conseil, deux autres organes de l’UCV.

Président du Groupe des Villes - M. Jean-Daniel Carrard

Selon le communiqué de presse du 10 septembre 2020

Le Groupe des Bourgs et Villages de l’UCV soutient l’accord sur la participation à la cohésion sociale

Le Groupe des Bourgs et Villages de l’Union des Communes Vaudoises (UCV) soutient à une très large majorité l’accord sur la participation à la cohésion sociale entre l’UCV et le Conseil d’État. Il salue les efforts réalisés par le comité et considère que cet accord constitue une avancée nécessaire pour la suite.

L’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État sur la participation à la cohésion sociale règle la question de la répartition financière verticale (canton-communes) des montants de l’ex-facture sociale. En cela, il propose un rééquilibrage de CHF 565 mios jusqu’en 2028 au plus tard, puis CHF 150 mios annuels et pérennes à l’avantage des communes. Ainsi, la répartition de la facture entre le canton et les communes passera respectivement à 63% et 37%, et poursuivra sa diminution pour les communes car elles continueront de supporter le tiers de l’augmentation. Cet accord constitue également une feuille de route pour entreprendre la réforme de la péréquation intercommunale dans son ensemble.

Un début de solution

Composé de Syndics-ques de communes de moins de 7'000 habitants de tous les districts, le Groupe des Bourgs et Villages compte 15 membres représentant la diversité communale de ce canton. Il est un organe à part entière de l’UCV et porte le regard des petites et moyennes communes sur les thématiques communales.

Dans une récente réunion, les différents éléments de l’accord ont été discutés et évalués par les membres de l’organe de l’UCV. Ceux-ci sont arrivés à la conclusion que malgré une progressivité relativement longue pour arriver au montant cible du rééquilibrage de CHF 150 mios, en 2026 au plus tôt, l’accord propose une garantie pour l’ensemble des communes qui ne peut pas être rejetée. Il constitue un frein à la dynamique des charges et un accélérateur pour diminuer la proportion en main des communes, tout en pérennisant la cohésion sociale au niveau communal en demandant à toutes les communes de continuer à y participer. Il s’agit d’une première étape qu’il est nécessaire de franchir pour aborder la suite : la réforme de la péréquation intercommunale.

En soutenant cet accord, les membres souhaitent également renforcer la voie institutionnelle pour traiter cette question et la suite de la réforme. Le compromis trouvé doit permettre de conserver un dialogue constructif entre l’Etat et les communes.

L’initiative populaire : une mauvaise idée

Sans connaître le texte précis de l’initiative populaire « pour une juste répartition de la facture sociale », les intentions dévoilées jusqu’ici ne convainquent pas les communes ni sur le fond, ni sur la forme. Cette démarche présente des risques financiers énormes pour les communes vaudoises, sans aucune garantie de réussite. De plus, le risque d’une dérive du débat sur les prestations sociales plutôt que sur la répartition du financement des politiques sociales nécessaires à la cohésion sociale n’est pas à l’avantage des communes vaudoises et de leur population.

Les membres du Groupe Bourgs et Villages rappellent qu’une solidarité intercommunale est nécessaire, tant sur la participation à la cohésion sociale que directement entre communes dans la péréquation directe.

Présidente du Groupe des Bourgs et Villages - Mme Christine Chevalley

Non, il n'y a pas de liens entre les différents éléments de l'accord. 

Les éléments principaux de l'accord sont :

  • un rééquilibrage financier à la faveur des communes (articles 1, 2 et 5)
  • l'engagement de discussions sur une nouvelle péréquation (article 6) 
  • l'engagement de discussions sur la facture policière (article 4)
  • l'engagement de discussions sur un mécanisme de maîtrise des finances communales (article 7)
  • une réforme dans le financement des agences d'assurances sociales (article 3)

L'accord garantit le rééquilibrage financier pour les communes, quel que soit l'aboutissement des discussions sur les autres dossiers.

L'article 165 Cst-VD traite de l'assainissement financier du canton, une forme de mécanisme de maîtrise des finances cantonales. Il précise que :

  1. Si, dans les derniers comptes, les recettes ne couvrent pas les charges avant amortissements, les autorités cantonales prennent sans délai des mesures d’assainissement portant sur le montant du dépassement.
  2. Les mesures qui nécessitent des modifications de rang législatif sont soumises au vote du corps électoral. Pour chacune de ces mesures, le vote oppose la modification législative proposée à une augmentation du coefficient de l’impôt cantonal direct d’effet équivalent.

Cet article précise donc que les comptes (et non un budget) négatifs de l'Etat ne sont pas suffisants pour déroger au protocole d'accord. Le déficit doit être supérieur à la valeur des amortissements comptables. Ensuite, l'Etat peut disposer de ses "réserves" pour limiter les dégats. Ce n'est qu'ensuite que des choix devront être faits sur l'ensemble des politiques publiques cantonales, y compris sur la possibilité d'augmentation du coefficient d'impôt, pour entreprendre un assainissement du montant du dépassement.

Cet article constitutionnel est donc une disposition qui existe indépendamment de son inscription dans le protocole d'accord. Si le canton devait se retrouver un jour dans cette situation, il pourrait modifier (après un vote du corps électoral), n'importe quelle loi ou accord. 

Lors de l’Assemblée générale de l’Union des Communes Vaudoises (UCV), les communes ont ratifié l’accord sur la Participation à la cohésion sociale (PCS) entre l’UCV et le Conseil d’État. Sans résoudre toutes les difficultés financières des communes, ce compromis constitue un premier pas nécessaire pour aborder la réforme du système péréquatif.

Vous trouverez plus d'informations dans le communiqué de presse.

La réforme de la péréquation intercommunale vaudoise est l'un des enjeux principaux de cette législature. Cependant, les débats autour du système en vigueur depuis 2011 n'ont jamais cessé. Trois causes principales permettent de comprendre cette remise en question "perpétuelle" et les embûches de la réforme : l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et le traitement réservé à la facture sociale.

S'il y a bien un domaine qui ne fera jamais l'unanimité, c'est la péréquation intercommunale : sans cesse remise en question, c'est une politique pourtant épineuse à réformer. Cette problématique d'une refonte péréquative, partielle ou globale, est particulièrement complexe (ou compliquée ?), dans la mesure où elle implique des changements. Avant de tenter d'apporter un éclairage sur cette question spécifique, il est indispensable de considérer un facteur implicite à toute réforme : la résistance au changement. En adoptant une approche managériale consciencieuse d'une bonne conduite du changement pour la révision de la péréquation, on se concentrerait sur les élus communaux (facteurs individuels), le plan de réalisation de la nouvelle péréquation (facteurs stratégiques), la représentativité et la légitimité des acteurs qui élaborent une nouvelle péréquation (facteurs liés à l'agent du changement), et enfin sur le processus démocratique et législatif que cette réforme implique (facteurs organisationnels), avant même d'entamer une réflexion technique. Comme cette analyse nécessiterait à elle seule une législature, et que, surtout dans ce domaine, les communes ne forment pas une seule entité, nous pourrions résumer la situation de la manière suivante : la révision de la péréquation financière suppose de revisiter les équilibres financiers intercommunaux - et potentiellement avec le canton. Et là, changement il y aura nécessairement.

Tous les professionnels d'accompagnement au changement vous le diront, le changement est un processus qui comprend à la fois des dangers et des opportunités (en principe...) pour les acteurs ou les organisations concernés. La finalité est censée être une amélioration du fonctionnement du système. Il est donc indispensable d'adopter une posture positive face au changement qu'implique cette réforme péréquative : "Le secret du changement consiste à concentrer son énergie pour créer du nouveau, et non pas se battre contre l'ancien" (Dan Millman).

Abstractions faite de cette prédisposition, abordons les causes vétilleuses (et profondes) de la révision de la péréquation : l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et, bien entendu, le traitement réservé à la fameuse "facture sociale"[1]. C'est autour de ces trois sujets que s'articulera cet article.

De l'intensité de la solidarité

Si personne n'ose remettre en question l'existence d'un principe de solidarité entre les communes vaudoises (ou du moins le manifester ouvertement), beaucoup remettent en question l'intensité de la solidarité du système péréquatif. On entend plusieurs discours sur cette question : les petites communes participent trop aux charges des grandes communes, notamment via la couche population ; les communes à fort potentiel fiscal[2] participent trop à la facture sociale et à la péréquation directe ; etc. Cette intensité est également remise en question lorsque les communes à faible potentiel fiscal voient passer les chiffres des valeurs du point d'impôt des communes à fort potentiel fiscal.

Pour mieux comprendre la logique péréquative, il faut partir de l'idée que la grande majorité des politiques publiques communales supposent un seuil minimum de prestations à offrir à la population[3]. Les communes doivent par conséquent disposer de moyens financiers comparables pour leur mise en œuvre. La péréquation joue ainsi un rôle redistributif, afin que les communes aient le "minimum vital" : il faut l'envisager comme poursuivant un objectif semblable à celui défendu par un homme vertueux : Robin des Bois ! Mais dans une version 2.0 : moderne, démocratique et légalisée. L'atténuation de charge fiscale liée aux différences de capacités contributives des contribuables dans le canton et la prise en compte de besoins spécifiques des communes ont des effets positifs sur l'ensemble des politiques publiques communales et cantonales.

Toutefois, la difficulté réside dans l'intensité de cette redistribution. Afin de mieux comprendre cela, prenons l'exemple de la péréquation des ressources[4]. Cet exemple a le mérite de s'appuyer sur des modèles existants dans d'autres cantons. Il pourrait d'ailleurs constituer une source d'inspiration pour le modèle vaudois... Dans une péréquation des ressources, les communes à fort potentiel fiscal alimentent un fonds redistribué aux communes à faible potentiel fiscal. Plus une commune s'écarte de la moyenne, plus elle alimente ou bénéficie de ce fonds (tout dépend de quel côté de la moyenne elle se trouve !). Dans ce modèle, l'alimentation et les redistributions se font en fonction du potentiel fiscal des communes.

Dans un cas hypothétique de péréquation à 100%, les écarts supérieurs à la moyenne seraient ponctionnés et redistribués aux communes aux écarts inférieurs jusqu'à ce que toutes les communes présentent la même capacité financière. En d'autres termes, c'est comme si on appliquait le taux d'impôt unique. Entre le choix d'une péréquation à 100% ou celui d'aucune solidarité, il existe de nombreuses possibilités d'intensités variables. Le graphique ci-après présente cette problématique. Il dispose les communes par ordre croissant selon leur potentiel fiscal sur l'axe horizontal. La situation de départ signifie "avant péréquation" et est représentée par la droite bleue foncée. Une péréquation à 100% suppose une situation "après péréquation" dans laquelle toutes les communes disposent du même potentiel (droite horizontale). Dans un cas intermédiaire, par exemple une péréquation à 50% (droite bleue claire discontinue), les écarts entre les communes sont diminués, tout en conservant des différences de potentiel.

Il est peut être plus facile de comprendre maintenant qu'une modification de l'intensité de la solidarité a des répercussions positives ou négatives sur toutes les communes (modification de l'inclinaison de la courbe discontinue). Malgré l'absence de péréquation des ressources dans le système vaudois, l'intensité de la solidarité peut également être modifiée, comme en 2016, en supprimant la valeur du point d'impôt écrêté comme référence dans les calculs par exemple. Dans ce cas précis, de façon schématique et simplifiée, la gauche de la droite discontinue monte et la droite descend en fonction de la moyenne. Cette modification, souhaitée par le Conseil d'Etat, relève avant tout d'un choix politique, et c'est bien là le nœud du problème.

Techniquement, le système péréquatif vaudois est si complexe (ou compliqué ?), que "l'effet papillon" est assurément au rendez-vous de toute modification. Mais qu'on se le dise, même avec le système le plus simple et le plus transparent qu'il soit, l'intensité de la solidarité restera toujours un "choix politique" : trouver une intensité de solidarité qui convienne à 309 communes est manifestement chose impossible. Cependant, nous avons la chance de pouvoir mobiliser une compétence helvético-vaudoise de choix : la capacité à réaliser des compromis. Elle permettra de s'extirper d'une situation que l'on pourrait qualifier de "délicate" et ainsi refermer la boîte de Pandore.

De la reconnaissance des besoins

Un système péréquatif comprend souvent une péréquation des besoins : il s'agit d'une redistribution de ressources financières en fonction de l'intensité des besoins de chaque commune. Il est par conséquent nécessaire d'identifier les besoins des communes et de déterminer ceux qui seront compensés par le système péréquatif.

Quels sont les besoins des communes ? Répondre à cette question est assez simple avec un petit sondage auprès de nos 309 communes. Les réponses vont dépendre en premier lieu des politiques publiques communales : les besoins seront sans doute identifiés dans l'école obligatoire, l'accueil de jour des enfants, les routes, les infrastructures sportives et culturelles, l'eau et les eaux usées, les déchets, etc. En second lieu, et c'est là que cela devient intéressant, ce sont les particularités avancées par chaque commune qui vont faire naître un besoin : l'altitude des communes de montagne engendre des coûts plus élevés pour les infrastructures et le développement touristique ; les communes à forte population en âge de scolarité obligatoire supportent des charges conséquentes ; les grandes communes doivent gérer les coûts d'encombrement et les effets de débordement, souvent liés aux infrastructures sportives, culturelles et de transports ; les grandes communes encore dans lesquelles les populations les moins favorisées résident et engendrent des coûts sociaux plus élevés ; les petites communes ont à leur charge des coûts de transports important pour déplacer leurs élèves ; etc. Cette diversité est une caractéristique du paysage communal vaudois qui le rend si apprécié, mais aussi si particulier.

Quels besoins faut-il prendre en considération dans le système péréquatif ? Après l'intensité de la solidarité, voilà la seconde difficulté dans la réforme du système. Le premier élément de réponse se trouve encore une fois dans les politiques publiques dont la mise en œuvre est assurée par les communes. En effet, si un système péréquatif découle de la répartition des tâches entre le canton et les communes, il est nécessaire de se poser la question suivante : quelles sont les tâches communales qui doivent être fournies avec la même qualité et la même quantité sur tout le territoire ? L'école obligatoire par exemple ? L'ordre public ? Les transports ? L'aide sociale ? En effet, si la prestation doit être équivalente, alors les moyens pour y parvenir également. Certains domaines feront probablement l'unanimité et d'autres... devront faire l'objet de compromis ! Il est certain que tous les besoins ne pourront être compensés, ne serait-ce parce que les ressources sont limitées. Et c'est là le second élément de réponse. C'est bien joli de redistribuer l'argent, mais les communes ne disposent pas (encore) de planche à billets. Appliquer la technique de l'arrosoir n'est pas forcément judicieuse, surtout quand ce sont les arrosés qui le remplissent. A moins que l'Etat souhaite participer aux besoins des communes comme cela se fait dans le Canton de Fribourg par exemple ? Conseil d'Etat, une péréquation verticale ça vous dit ? La difficulté ne réside donc pas dans l'identification des besoins, mais dans leur reconnaissance par le système péréquatif.

Du traitement réservé à la facture sociale

Dans ce domaine, il existe une solution simple et précisément sans compromis entre les communes : le canton prend en charge l'intégralité de la facture sociale. Non ? Bon, alors pour toutes les communes qui ont l'impression, souvent à juste titre, que la péréquation pèse de plus en plus dans leur budget, n'oubliez pas que la part communale à la facture sociale est passée d'environ CHF 560 mios en 2011 à environ CHF 710 mios en 2015. Près de 27% d'augmentation, alors même que les recettes courantes des communes ont augmenté de 13% - je m'étais promis de parler de péréquation sans chiffre, mais là quand même... Bien entendu, les montants de référence sont différents, mais cela montre à quel point la facture sociale vient "noircir" le tableau de la péréquation. Si la politique sociale et la péréquation sont deux domaines bien distincts, leur association rend la lecture du système plus floue[5].

Et si la facture sociale n'existait pas ? Et bien les communes économiseraient 20 points d'impôt en moyenne (accompagné d'une bascule de point d'impôt) - et je ne mentionne pas les communes qui y gagneraient bien plus... C'est bel et bien le traitement de cette facture sociale qui constitue l'une des sources difficultueuses de réforme de la péréquation. Il n'est pas difficile de créer un beau modèle de péréquation des ressources et un autre pour la péréquation des besoins, mais l'intégration d'une facture de plus de CHF 720 mios, en augmentation constante, rend l'exercice plus difficile qu'il n'y paraît. Il est nécessaire de poursuivre la réflexion dans ce domaine (ou suivre la proposition sans compromis entre les communes...).

Conclusion

Une commune peut avoir un fort ou un faible potentiel fiscal (péréquation des ressources), ainsi que beaucoup ou peu de besoins (péréquation des besoins), cela fait partie du paysage communal. La difficulté d'une réforme péréquative ne réside pas dans ses aspects techniques qui prendront en compte ces différentes spécificités, car des modèles et des indicateurs existent et peuvent être adaptés. Non, la difficulté réside dans le changement qu'implique une réforme péréquative, parce qu'elle touche à la fois à l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et le traitement réservé (ou pas ?) à la facture sociale. C'est dans un esprit collectif qu'il va falloir penser et agir, dans un esprit d'ouverture au changement et de prise en compte de toutes les communes vaudoises, dans l'intérêt général, comme l'Union des Communes Vaudoises s'applique à le faire. La défense d'intérêts particuliers n'a pas sa place dans une péréquation, car elle mine et pollue ce débat essentiel pour l'avenir des communes vaudoises.

 

Article écrit par M. Gianni Saitta, Conseiller en stratégie et gestion financières publiques à l'UCV


[1] Il s'agit de l'ensemble des coûts de la politique sociale dont un peu moins de la moitié est à la charge des communes.

[2] Le potentiel fiscal est la mesure de la capacité financière d'une commune, rendue comparable lorsqu'elle est définie par habitant. Cette capacité est mesurée grâce aux rendements des impôts communaux. Dans le système péréquatif vaudois actuel, le potentiel fiscal est mesuré par la valeur du point d'impôt par habitant.

[3] Par exemple, l'école obligatoire ou l'accueil de jour des enfants.

[4] Le système péréquatif vaudois ne réalise pas de péréquation des ressources. Dans ce type de péréquation, l'alimentation du fonds et sa redistribution s'effectuent uniquement sur la base d'un indicateur de ressource (potentiel fiscal).

[5] C'est également un motif qui a pesé pour la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté comme référence lors de la révision partielle en 2016.

Depuis un certain nombre d'années, le Comité de l'Union des Communes Vaudoises (UCV) explore différentes pistes de réflexion concernant le système péréquatif intercommunal vaudois. Le présent rapport synthétise la majeure partie de ces réflexions et propose de poser les fondements pour une réflexion en profondeur sur le système péréquatif intercommunal. Il poursuit ainsi deux objectifs : analyser le système actuel et apporter des éléments de réflexion pour la réforme péréquative, en partie inspirés d'autres systèmes péréquatifs.

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La péréquation : qu'est-ce que c'est ?

Dans le cas d’un budget décentralisé, comme celui du système suisse, il existe des déséquilibres entre les collectivités publiques, notamment en ce qui concerne des services publics. Deux types de péréquations permettent de répondre à ces problèmes : la péréquation des ressources et la péréquation des besoins/charges.

Au niveau communal, une péréquation des ressources consiste à effectuer des transferts financiers entre les collectivités locales d’un même canton, afin de corriger, en partie, des déséquilibres dans leurs ressources financières, liés à des différences de potentiel fiscal (rendement des impôts à charge fiscale comparable). En d’autres termes, les communes au potentiel fiscal plus élevé que la moyenne des communes alimenteront un fonds qui est redistribué aux collectivités possédant un potentiel fiscal en-dessous de la même moyenne.

Une péréquation des besoins/charges consiste à réaliser des transferts financiers entre les communes (horizontale) et/ou entre le canton et les communes (verticale), afin de compenser des disparités de besoins/coûts, pour des raisons démographiques, topographiques, sociodémographiques, etc. La production de certains services publics est plus ou moins onéreuse en fonction de l’intensité de la demande, des opportunités de réaliser des économies d’échelle ou de la nature des coûts (commune de montagne vs de plaine par exemple).

Pourquoi mettre en place un système péréquatif ?

La théorie économique regroupe plusieurs motifs justifiant la mise en place d’un système péréquatif. Nous n’exposerons ici que le principal, celui d’atténuer les inégalités des moyens financiers à disposition des collectivités publiques, afin que celles-ci soient en mesure de proposer des services publics comparables en termes de qualité et de quantité. Une justification basée sur le principe de solidarité entre les communes renforce la réflexion économique, mais relève d’une logique politique.

Comment comprendre les buts de la péréquation vaudoise ?

Le système péréquatif vaudois comporte six objectifs (cf. encadré ci-dessous). Les points a et c s’inscrivent pleinement dans l’argumentation économique proposée ci-dessus. Le point d intègre un élément supplémentaire au système, celui de la participation à la cohésion sociale à la charge du canton et des communes. Il s’agit d’inclure un mécanisme de répartition de la participation à la cohésion sociale entre les communes, et de le lier à la péréquation. Les points e et f précisent des éléments que la péréquation doit prendre en considération : une caractéristique sociodémographique (charges particulières des villes-centres) et des charges effectives (dépenses thématiques). Enfin, le point b précise que les transferts financiers doivent être cohérents par rapport à la politique publique des fusions de communes.

Les buts du système péréquatif vaudois sont donc à la fois économiques et politiques. Economiques parce qu’ils visent à atténuer des déséquilibres liés aux disparités de capacités financières, de besoins et de charges. Et politiques pour trois raisons principales : ils permettent de définir comment et dans quelle mesure atténuer ces déséquilibres ; ils incluent la répartition de la participation à la cohésion sociale, basée sur un principe de solidarité ; enfin, ils s’accordent avec la volonté politique de favoriser les fusions de communes.

Art. 1 (LPIC) : Buts de la loi :

a. Atténuer les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive, tout en garantissant l’autonomie des communes en matière de fiscalité ;

b. Ne pas entraver, voire favoriser les fusions de communes vaudoises ;

c. Assurer aux communes les ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent en contribuant à l’équilibre durable de leurs finances ;

d. Répartir entre les communes certaines charges relevant du canton et des communes ;

e. Compenser les charges particulières des villes-centres ;

f. Répartir entre les communes certaines charges communales engendrant des disparités excessives entre les communes. 

Diminution de la participation à la cohésion sociale

En août 2020, l’UCV et le Conseil d’Etat ont signé un accord permettant notamment de réduire la participation des communes à la cohésions sociale (anciennement appelée Facture sociale). Tous les détails de l’accord sont disponibles sur le site Internet www.ucv.ch/perequation. Pour l’année 2021, la participation des communes à la cohésion sociale est diminuée de CHF 25 mios, passant ainsi à CHF 816 mios.

Redistribution de la compensation de la Confédération pour 2021 – CHF 31.6 mios

Sur la base des négociations de 2016 entre le Canton et l’UCV, une part de la retrocession de la Confédération envers le Canton pour la mise en place de la Réforme Fiscale et Financement de l’AVS (RFFA, anciennement RIE III ou PF17) est versée aux communes. En effet, celles-ci connaissent également des pertes fiscales importantes avec cette réforme et la compensation fédérale est répartie sur la base de la proportion du rendement des impôts entre le canton et les communes (environ 1/3 pour les communes et 2/3 pour le canton). Cette répartition est amenée à évoluer puisqu’elle est calculée en pourcentage de l’impôt fédéral direct.

Mode de redistribution

Les montants redistribués en 2021 au titre de la compensation sont calculés sur la base des rendements des impôts sur le bénéfice des personnes morales 2019. Ils constituent des acomptes et feront l’objet d’un décompte, en 2022, sur les chiffres effectifs 2021. Ces montants sont considérés comme du revenu pris en compte dans la péréquation (compris dans le calcul de la valeur du point d’impôt).

Qu’est-ce que la capacité financière et le potentiel fiscal ?

La capacité financière d’une collectivité publique évalue les ressources financières dont elle peut disposer, afin de financer son budget. Ces ressources proviennent généralement du rendement des impôts qu’elle prélève.

Le potentiel fiscal représente la capacité financière normalisée et relative, à savoir une mesure qui est comparable entre les communes.

Dans le système péréquatif vaudois, la capacité financière est évaluée à l’aide du rendement des impôts réguliers suivants : impôts sur le revenu et la fortune, impôts sur le bénéfice et le capital, impôt spécial dû par les étrangers, impôt spécial affecté, impôt à la source, impôt personnel, impôt complémentaire sur les immeubles des personnes morales, impôt foncier (normalisé au taux théorique de 100). Pour l’année 2021, la compensation de la Confédération concernant la RFFA (Réforme fiscale et financement de l’AVS) est également prise en compte. Le total des rendements est divisé par le coefficient fiscal (taux d’impôt) de la commune, afin d’obtenir la valeur du point d’impôt communal en CHF. Elle n’est cependant pas totalement représentative de la valeur d’un point d’impôt effectif, car le coefficient fiscal ne s’applique pas aux cinq derniers impôts énumérés ci-dessus.

Le potentiel fiscal est obtenu en divisant la capacité financière par le nombre d’habitants de la commune. La valeur du point d’impôt communal par habitant (VPICh) tient compte de la taille des communes : elle permet donc une comparaison.

Quel potentiel fiscal pour les communes vaudoises ?

La valeur du point d’impôt communal de l’ensemble des communes est de CHF 37 mios selon les acomptes péréquatifs 2021. Par habitant, cela représente une moyenne de CHF 46.00 : 210 (68%) communes sont au-dessous de cette moyenne, 98 au-dessus.

A quoi sert la valeur du point d'impôt communal par habitant (VPICh) ?

La VPICh permet de déterminer quelles sont les communes qui ont une « faible » ou une « forte » capacité financière ou, plus exactement, une capacité financière inférieure ou supérieure à un seuil donné (la moyenne des communes par exemple). Cette mesure peut servir à la répartition d’un financement, comme c’est le cas de la politique sociale, comme critère de redistribution dans la péréquation des ressources ou à tout autre objectif que la mesure de la capacité financière pourrait servir.

Qu’est-ce que la participation à la cohésion sociale ?

Sous la dénomination « Participation à la Cohésion Sociale » (PCS, anciennement appelée « Facture sociale ») sont regroupés les coûts des politiques sociales définies dans l’article 15 de la Loi du 24 novembre 2003 sur l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF) et supportés par les communes et le canton. Cette répartition est réalisée pour moitié à la charge des communes et l’autre moitié à la charge du canton jusqu’en 2016. Selon le protocole d’accord de juillet 2013 sur les négociations financières entre l’Etat et les communes, l’augmentation de cette facture est répartie différemment depuis le 1er janvier 2016 : deux tiers à la charge du canton et un tiers à la charge des communes. En août 2020, un nouvel accord entre l’UCV et le Conseil d’Etat diminue progressivement la part des communes jusqu’en 2026-28, pour atteindre environ 36% du total. En d’autres termes, la part communale à la PCS diminue plus fortement ces prochaines années . Dans les acomptes 2021, la part supportée par les communes se monte à CHF 816 mios. Le canton et les communes ne se répartissent pas un montant fixe, mais le financement de politiques publiques nécessaires à la cohésion sociale du canton. Les coûts évoluent donc en fonction des prestations délivrées et définies dans la loi.

Quel système de financement des communes à la participation à la cohésion sociale ?

Toutes les communes participent au financement de la participation à la cohésion sociale. Afin de calculer la part de chaque commune, il est nécessaire de comprendre les trois étapes successives de financement : les prélèvements conjoncturels, l’écrêtage et la répartition du solde. Le Graphique 1 ci-dessous propose une vue d’ensemble du financement de la PCS par les communes.

Comme nous le verrons, la méthode de financement de la participation des communes est imprégnée d’un mécanisme de solidarité intercommunale, sans pour autant constituer une péréquation au sens propre, telle que nous l’avons définie précédemment. En effet, les critères de financement appliqués aux communes tiennent compte de leur situation financière (recettes fiscales effectives et potentiel fiscal), mais aucune redistribution n’est opérée.

Que représentent les prélèvements conjoncturels ?

Les prélèvements conjoncturels sont des transferts financiers calculés sur la base des revenus d’impôts dit « irréguliers ». Il s’agit de recettes fiscales dont l’architecture ne garantit pas un revenu chaque année. Dans le système péréquatif, ces prélèvements se font sur les droits de mutation, l’impôt sur les gains immobiliers, l’impôt sur les successions et donations et l’impôt sur les frontaliers. Cinquante pour cent des revenus liés aux trois premiers impôts et 30% de l’impôt sur les frontaliers représentent ces prélèvements.

Quel impact pour les communes ?

Le nombre et le type de contribuables soumis aux impôts conjoncturels peuvent fortement varier d’une commune à l’autre et d’une année à l’autre. Selon le calcul des acomptes 2021, l’ensemble des prélèvements conjoncturels représente 16% du financement total de la PCS, soit un montant de CHF 135 mios.

Art. 3 (LPIC) : Impôts conjoncturels

Les pourcentages des impôts conjoncturels communaux suivants sont pris en compte pour le financement d'une part des dépenses sociales faisant l'objet d'une répartition financière entre l'Etat et les communes au sens de l'art. 15 de la loi du 25 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF) :
a. 50% des revenus liés aux droits de mutation, aux impôts sur les gains immobiliers, et aux impôts sur les successions et donations ;
b. 30% des revenus liés à l'impôt sur les frontaliers. 

Qu’est-ce que l’écrêtage ?

Ecrêter signifie « ôter la partie la plus élevée de quelque chose ». Dans le cas de la péréquation intercommunale vaudoise, il s’agit de la partie la plus élevée (au-dessus de la moyenne) des valeurs du point d’impôt communal par habitant (VPICh) des communes. Cet écrêtage permet de financer une partie de la participation à la cohésion sociale (CHF 112 mios), comme les prélèvements conjoncturels.

Quel mécanisme de calcul pour l’écrêtage ?

Le calcul de l’écrêtage implique de répondre à deux questions essentielles : quelle est la limite de l’écrêtage et de combien faut-il écrêter ? L’article 4 de la Loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC) précise qu’il faut appliquer un écrêtage sur les communes à forte capacité financière et de manière progressive. Une commune à forte capacité financière, dans la péréquation vaudoise, est considérée comme telle à partir du moment où sa valeur du point d’impôt communal par habitant est supérieure à 100% de la VPICh moyenne des communes. Il s’agit donc de la limite de l’écrêtage.

En ce qui concerne la quantité du prélèvement, elle est définie en fonction du dépassement de la limite de 100%. Plus l’écart à la moyenne est élevé, plus le prélèvement est conséquent : il est donc progressif. Cette progressivité est définie par paliers (escaliers) : il y en a cinq. Ces escaliers se mesurent selon deux éléments : leur hauteur et leur profondeur. La hauteur comprend une limite inférieure et une limite supérieure : c’est la distance à la moyenne. Par exemple, la limite inférieure du premier palier est à 100% et celle supérieure est à 120% de la moyenne de la VPICh. La profondeur correspond à la quantité du prélèvement de l’écrêtage. Dans le premier palier toujours, elle correspond à 20% du dépassement (de la limite inférieure). Le second palier est compris entre 120% et 150% pour 30% de prélèvement, le troisième entre 150% et 200% pour 40%, le quatrième entre 200% et 300% pour 50% et le cinquième est supérieur à 300% pour 60% du dépassement.

Un exemple de calcul de l’écrêtage

Quels impacts pour les communes ?

Selon les calculs des acomptes 2021, 32% des communes (98 communes) sont écrêtées. Parmi elles, 34 se situent dans le premier palier, 27 dans le second, 21 dans le troisième, 12 dans le quatrième, et 4 dans le cinquième. Le montant de l’écrêtage représente CHF 112 mios, soit environ 14% de la participation à la cohésion sociale (Graphique 1 ci-avant). Ces 98 communes totalisent 290'892 habitants, ce qui représente un montant de CHF 386.- par habitant (contre CHF 425.- pour les acomptes 2020).

Art. 4 (LPIC) : Ecrêtage des communes à forte capacité financière

1 Pour le financement d'une part des dépenses sociales faisant l'objet d'une répartition financière entre l'État et les communes au sens de l'article 15 LOF, un prélèvement progressif est effectué sur les communes à forte capacité financière sur la base de la valeur du point d'impôt communal par habitant.

Qu’est-ce que le « solde » de la participation à la cohésion sociale ?

Pour rappel, la participation à la cohésion sociale est répartie entre le canton et les communes. La participation des communes s’élève à CHF 816 mios dans les acomptes 2021. Cette facture est financée en trois étapes successives : les prélèvements conjoncturels, l’écrêtage et la répartition du solde. En effet, les prélèvements conjoncturels et l’écrêtage ne représentent qu’un petit tiers (respectivement 16% et 14%) des transferts financiers devant permettre de financer ces dépenses sociales.

Le solde de la participation à la cohésion sociale représente la part restant à couvrir de cette facture, après déduction des montants prélevés lors des deux premières étapes de financement. Selon les chiffres des acomptes 2021, ce solde est de CHF 569 mios, soit 70% du total de la part communale.

Comment répartir le solde de la participation à la cohésion sociale ?

Le solde de la PCS est réparti à l’aide de la valeur du point d’impôt communal (VPIC). Cette mesure de la capacité financière des communes permet de faire supporter le coût restant à l’ensemble des communes, en fonction de leur potentiel fiscal propre.

Concrètement, les VPIC de toutes les communes sont additionnées. La somme obtenue, CHF 37 mios selon les acomptes 2021, permet de diviser le solde à répartir, CHF 569 mios. Le quotient est de 15.33 points. Chaque commune doit alors participer à hauteur de 15.33 fois sa valeur du point d’impôt communal. L’addition de la participation de toutes les communes à cette étape de financement couvre par conséquent le solde de la participation à la cohésion sociale.

Art. 6 (LPIC) : Péréquation indirecte en points d'impôt

Les participations des communes aux charges partagées entre le canton et les communes sont calculées en principe d'après la valeur du point d'impôt prévue à l'article 5.

Qu’est-ce qui influence la participation totale d’une commune à la PCS ?

Le premier élément qui détermine la participation totale d’une commune à la PCS est le transfert financier représentant le prélèvement conjoncturel. Celui-ci est fonction des recettes fiscales des impôts considérés, selon la période de référence. Il dépend également du pourcentage prélevé pour chaque impôt. Celui-ci ne varie pas chaque année, car il est défini dans la loi (art. 3 LPIC).

Le second élément est l’écrêtage, pour autant que la commune soit considérée comme ayant une forte capacité financière. L’écrêtage dépend de la capacité financière de la commune et de celle des autres communes du canton. Il dépend également de la définition des paliers.

Enfin, le dernier élément est la participation au solde de la PCS. Elle est fonction des deux premiers éléments, mais également de la valeur du point d’impôt communal et du montant total de la PCS.

Le tableau ci-après présente ces différentes étapes successives et les principaux facteurs déterminants pris en considération.

Tableau 1 : Récapitulatif de la participation à la cohésion sociale

Opération

Descriptif

Qui

Facteurs déterminants

% de la PCS (acomptes 2021)

+

Prélèvements conjoncturels

(Etape 1)

Toutes les communes

-   Recettes conjoncturelles (droits de mutation, gains immobiliers, successions et donations, frontaliers) ;

-   % prélevés.

CHF 135 mios

(18%)

+

Ecrêtage

(Etape 2)

Les communes à forte capacité financière

-   Capacité financière (valeur du point d’impôt communal) de la commune et de l’ensemble des communes ;

-   Définition des paliers.

CHF 112 mios

(15%)

+

Solde

(Etape 3)

Toutes les communes

-   Prélèvements conjoncturels ;

-   Ecrêtage ;

-   Capacité financière écrêtée de la commune ;

-   Montant total de la PCS.

CHF 569 mios

(67%)

=

Participation communale à la cohésion sociale

Toutes les communes

 

CHF 816

(100%)

Qu’est-ce que la péréquation « directe » ?

La péréquation dite « directe » est composée de l’ensemble des éléments permettant de déterminer les flux financiers entre les collectivités locales du Canton de Vaud, sur la base de critères préétablis. Comme nous l’avons vu, la péréquation « indirecte » traite quant à elle de la participation à la cohésion sociale.

La péréquation directe intercommunale (que nous appellerons simplement « péréquation ») est une péréquation des besoins/charges, consistant à réaliser des transferts financiers entre les communes, afin de compenser des disparités de besoins et de coûts pour des raisons démographiques, de capacité financière ou encore en faveur de dépenses effectives pour certaines prestations publiques communales. En outre, la péréquation doit également répondre à cinq des six buts précisés dans l’article 1 LPIC. Le sixième, point d (voir « Art. 1 : But de la loi »), traite uniquement de la PCS.

Quels éléments composent la péréquation ?

La péréquation est composée de cinq éléments principaux formant un système à part entière. D’un côté, à l’entrée du système, se trouve le fonds de péréquation (1). Il s’agit de la somme des flux financiers pourvus par les communes en faveur du système. Ce fonds est redistribué sous trois formes différentes : la couche population (2), la couche solidarité (3) et les dépenses thématiques (4). Il s’agit des redistributions du système, à savoir les flux financiers en faveur des communes. Trois seuils, appelés « plafonds » (5), permettent de limiter les redistributions et/ou les participations des communes à la péréquation et à la PCS.

Ces différents éléments sont présentés dans le Schéma 1 ci-après. A gauche se trouve le fonds de péréquation et l’entrée dans le système indiquée par une flèche. Puis, trois flèches partent en direction de la couche population, de la couche solidarité et des dépenses thématiques. Elles représentent le sens des flux financiers. Plus à droite, trois flèches sortent du système « péréquation f», afin de montrer le sens des redistributions effectuées en faveur des communes.

En toile de fond, les plafonds sont représentés dans un cercle à traits discontinus, incluant les différents éléments du système, mais également la participation à la cohésion sociale. En effet, comme nous le présentons plus loin, les plafonds tiennent compte de l’ensemble des éléments liés aux péréquations (péréquation + PCS).

Enfin, une grande flèche à traits discontinus part des flux financiers sortants vers le flux financier entrant. Il s’agit ici de montrer que, tenant compte des plafonds, la totalité des flux financiers redistribués aux communes doivent être financés par ces mêmes communes.

Schéma 1 : Présentation de la péréquation directe

Qu’est-ce que le fonds de péréquation ?

Le fonds de péréquation est la somme des flux financiers en provenance des collectivités locales et entrant dans le système. Pour les acomptes 2021, il est de CHF 726 mios. Il permet de « connecter globalement » la participation des communes et les redistributions effectuées. Le fonds de péréquation alimente les redistributions : la participation de chaque collectivité n’est donc pas calculée directement pour chaque besoin (couches population et solidarité, dépenses thématiques).

Le fonds de péréquation permet également de « fermer » le circuit de la péréquation. En effet, le montant du fonds dépend des redistributions effectuées (cf. art. 7 et 8 LPIC). Ceci signifie que toute variation dans les flux financiers totaux de sortie implique une variation identique pour le fonds de péréquation, donc dans les flux financiers totaux entrants. C’est ce que nous avons représenté par des barres verticales (gris foncé à gauche et blanche à droite) dans le Schéma 1. Elles sont de mêmes dimensions et à la hauteur du fonds et des redistributions. Ce sont bien les redistributions qui déterminent l’alimentation : le fonds permet ainsi de boucler la boucle.

Comment fonctionne ce fonds ?

Le fonctionnement du fonds de péréquation est assez simple. Une fois les montants des flux financiers déterminés pour chaque redistribution et pour chaque commune (voir « Couche population », « Couche solidarité » et « Dépenses thématiques »), tenant compte des trois plafonds, la somme totale des redistributions peut être calculée. Elle est égale au montant total à obtenir dans le fonds de péréquation.

La participation au fonds de chaque commune est déterminée en fonction de sa valeur du point d’impôt communal (VPIC). Pour calculer ce montant, un multiplicateur commun doit être établi. Il s’agit d’une simple règle de trois : le montant total à obtenir pour le fonds est divisé par la somme de la VPIC de toutes les communes. Sur la base des acomptes 2021, ce multiplicateur est de 19.65 pts. Ceci signifie donc que chaque commune doit participer à l’alimentation du fonds de péréquation à hauteur de 19.65 fois sa VPIC.

Quels impacts pour les communes ?

Il est nécessaire de relever une variation du coefficient d’attribution (multiplicateur) au fonds chaque année. En effet, celui-ci évolue en fonction de la somme totale à alimenter, donc en fonction des redistributions de la péréquation, y compris les plafonds. Ce coefficient varie également en fonction de la VPIC totale des communes. Si, sur l’ensemble des communes, la valeur du point d’impôt augmente, le coefficient diminue. Et vice versa.

Selon les acomptes 2021, le fonds de péréquation représente CHF 726 mios, auxquels il faut ajouter CHF 2.1 mios de flux financiers déterminés par le retour des plafonds (voir « Plafonds péréquatifs »). En d’autres termes, les seuils déterminés par les plafonds ont été atteints par certaines communes. Ces deux flux représentent un montant total de CHF 728.5 mios.

Les redistributions effectuées par la péréquation représentent CHF 430 mios pour la couche population, CHF 129 mios pour la couche solidarité, CHF 167 mios pour les dépenses thématiques et CHF 450'000.- d’émolument de gestion prélevé par le canton. Ces différents éléments sont présentés dans le Graphique 2. La somme des redistributions est de CHF 726 mios.

Les différents critères de redistribution sont analysés ci-après, ainsi que le mécanisme des plafonds. A ce titre, nous pouvons relever que ces plafonds interviennent en dernier lieu dans les mécanismes des calculs péréquatifs. C’est pourquoi ce n’est pas chaque redistribution prise individuellement qui est soumise à un plafond, mais ce sont les flux financiers totaux entrants et sortants pour chaque commune.

Art. 7 (LIPC) Péréquation directe : alimentation

1 Il est créé un fonds de péréquation directe horizontale.
2 Chaque commune verse annuellement au fonds un montant équivalent au rendement communal d'un nombre de points d'impôts dépendant des redistributions prévues à l'article 8.

Art. 8 (LIPC) Péréquation directe : redistribution

1 Le montant du fonds de péréquation est redistribué aux communes. Il est affecté, par ordre de priorité :
a. à prendre en charge les montants attribués aux communes par habitant selon leur population, définis par décret ;
b. à prendre en charge la compensation pour les communes à faible capacité financière, d'une part, définie par décret, de la différence entre leur capacité financière par habitant et la moyenne cantonale. Cette différence est pondérée par l'effort fiscal ;
c. à prendre en charge la part des dépenses des communes dépassant un plafond déterminé par décret, dans des domaines précisés par le même décret ;
d. à limiter l'effort péréquatif total des communes qui ne pourra pas dépasser un plafond, déterminé en points d'impôt et défini par décret ;
e. à limiter la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par décret ;
f. à limiter l'aide péréquative totale à un maximum de points d'impôt défini par décret.

Qu'est-ce que la couche « population » ?

La dénomination « couche » est utilisée dans une logique de redistribution du fonds de péréquation par étape priorisée. Cette démarche permet entre autre d’identifier la détermination des flux financiers redistribués.

L’idée de cette couche est d’allouer à toutes les communes un montant en CHF calculé sur la base de leur nombre d’habitants, afin de compenser certaines dépenses de fonctionnement en lien direct avec leur taille. Aucun besoin n’est spécifiquement identifié comme générateur de dépenses en relation avec la population, mais l’hypothèse générale est d’admettre que plus la commune est grande (en nombre d’habitants), plus elle est soumise à des charges élevées dans certains domaines. L’article 1 de la LPIC parle en effet des « charges particulières des villes-centres » ou encore d’« assurer aux communes les ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent ». Il est admis dans ce système que les communes de plus grande taille doivent supporter plus de charges, liées par exemple aux effets d’encombrement (routes, pollution, transports publics, etc.), aux effets de débordement (offre culturelle, de loisirs, etc.), ou encore à des caractéristiques socioéconomiques spécifiques (plus grande demande des prestations sociales, etc.). Le nombre d’habitants est hypothétiquement le critère de ces besoins.

Suivant cette logique, toutes les communes bénéficient plus ou moins de cette couche, ce qui n’est pas le cas de la couche « solidarité » par exemple, que nous présentons plus loin. La mécanique péréquative proposée permet de mixer un critère de capacité financière concernant l’attribution au fonds de péréquation avec un critère de taille des communes pour sa redistribution. Même si le nombre d’habitants est pris en considération lors du calcul de la valeur du point d’impôt communal par habitant (VPICh), la couche population permet d’identifier spécifiquement une caractéristique structurelle génératrice de disparité de charges entre les communes.

Par exemple, deux communes de même taille ont potentiellement les mêmes besoins en relation avec la population. Par conséquent, elles bénéficieront de la même couche population. En revanche, si leur VPICh n’est pas identique, la commune à la capacité financière la plus élevée alimentera davantage. De même, deux communes aux capacités financières identiques participeront, proportionnellement à leur population, de façon identique. La commune de plus grande taille se voit cependant attribuer plus de moyens.

Comment calculer la couche population ?

Le calcul de la couche population est relativement simple. Il consiste à multiplier le nombre d’habitants par un montant en CHF, selon un barème par seuil. Les seuils sont établis en termes de nombre d’habitants et ont une valeur de référence par habitant, en CHF. Le premier seuil, par exemple, est délimité entre 1 et 1'000 habitants, avec une valeur de CHF 125.- par habitant. Toutes les communes bénéficient donc de CHF 125.- pour les 1'000 premiers habitants.

Le second seuil se situe entre 1'001 et 3'000 habitants, avec une valeur de référence de CHF 350.- par habitant. Les communes qui se situent dans cette fourchette de population bénéficient du premier seuil et en partie du second. Pour les 1’000 premiers habitants, la commune reçoit CHF 125.- par habitant, CHF 350.- par habitant pour le reste situé dans le deuxième seuil. Par exemple, une commune de 1'200 habitants peut prétendre à CHF 195'000.- pour la couche population. Le calcul est le suivant : (1'000 habitants x CHF 125.- = CHF 125'000.-) + (200 habitants x CHF 350.- = CHF 70'000.-) = CHF 195'000.-.

Ce procédé s’applique aux sept seuils définis à l’article 2 du décret (DLPIC), allant de CHF 125.- à CHF 1'050.- par habitant. Les montants des seuils sont indexés à l’Indice des prix à la consommation (IPC), estimé à 99.40 pour les acomptes 2021.

Quels impacts pour les communes ?

Tout d’abord, nous constatons que l’échelle des seuils n’est pas constante quant à leurs délimitations et à leur valeur de référence. Le nombre d’habitants compris dans chaque seuil n’est ni identique, ni croissant. La valeur en CHF attribuée à chaque seuil est en revanche croissante, mais n’est pas proportionnelle. Cette configuration vient préciser l’hypothèse exposée précédemment, à savoir que plus la commune est grande, plus elle est soumise à des charges élevées dans certains domaines. L’intensité de cette relation est donc précisée dans le barème. Selon les acomptes 2021, 171 communes se situent dans le premier palier (entre 1 et 1'000 habitants), 78 dans le second, 25 dans le troisième, 18 dans le quatrième, 5 dans le cinquième (entre 9'001 et 12'000 habitants), 3 dans le sixième et 8 ont plus de 15'001 habitants.

Au total, ce sont CHF 430 mios qui sont redistribués aux communes pour la couche population. Selon la logique de l’alimentation du fonds de péréquation, le même montant doit être financé par les communes. De plus, la simple augmentation de la population vaudoise induit une augmentation des redistributions et par conséquent de l’alimentation. Toutefois, cette augmentation ne connaît pas la même intensité dans toutes les régions du canton.

Quelle relation entre les fusions de communes et la couche population ?

L’article 1 alinéa 2b de la LPIC précise que la péréquation « ne doit pas entraver, voire favoriser les fusions de communes ». C’est la couche population qui donne une véritable substance à ce point. En déterminant des seuils aux valeurs croissantes de référence par habitant, le nombre d’habitants d’une commune est déterminant. Pour augmenter celui-ci, les collectivités ont deux options : augmenter les zones à bâtir et/ou leur capacité d’accueil (dans la mesure du possible) ou fusionner. Si la première option est parfois difficilement maîtrisable (manques de contrôle, de possibilités, de disponibilités, etc.), la seconde est un projet politique et de société qui peut être réalisable à plus court terme. Avec cette mesure, le système péréquatif favorise les fusions de communes.

A titre d’exemple, deux communes de 1'000 habitants bénéficieront chacune de CHF 125'000.- pour la couche population. Fusionnées, ces deux communes disposeront de CHF 475'000.- au total.

Art. 2 (LIPC)

1 Chaque commune reçoit un montant variable par habitant, déterminé selon les seuils de population suivants :

   a.  entre 1 et 1'000 habitants : 125 francs
   b.  entre 1'001 et 3'000 habitants : 350 francs
   c.  entre 3'001 et 5'000 habitants : 500 francs
   d.  entre 5'001 et 9'000 habitants : 600 francs
   e.  entre 9'001 et 12'000 habitants : 850 francs
   f.  entre 12'001 et 15'000 habitants : 1'000 francs
   g.  au-delà de 15'001 habitants : 1'050 francs

Art. 9 (LPIC) : Population

1 La population légale des communes prise en référence pour les calculs de la péréquation directe correspond à l'état, au 31 décembre de l'année de l'exercice concerné, du Registre cantonal des personnes publié annuellement dans la Feuille des avis officiels.

Qu’est-ce que la couche « solidarité » ?

La couche « solidarité » consiste à allouer des ressources financières à certaines communes, en fonction de leur potentiel fiscal mesuré par la valeur du point d’impôt communal par habitant (VPICh). Le but est d’» assurer aux communes les ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent en contribuant à l’équilibre durable de leurs finances » (art. 1, al. 2, l. c LPIC). Comme dans le cas de la couche population, aucun besoin n’est spécifiquement identifié comme générateur de dépenses. L’hypothèse générale est d’admettre que plus la commune à une capacité financière faible, par rapport aux autres communes du canton, plus elle a des difficultés à financer les prestations qui lui incombent. Toutefois, la qualité et la quantité des prestations publiques, ou encore la diversité de l’offre de services, ne sont pas prises en considération sous forme d’indicateur de besoins des communes. Dans ce système, il est admis que les communes au potentiel fiscal plus faible ont plus de difficultés à financer les tâches qui leur incombent.

Sur cette base, les communes à faible capacité financière sont identifiées comme telles lorsque le critère d’évaluation de leur situation (la VPICh) se situe au-dessous de la moyenne des communes.

La mécanique péréquative de la couche solidarité et celle de l’alimentation du fonds de péréquation n’utilisent qu’un seul critère d’attribution et de redistribution, celui de la valeur du point d’impôt communal par habitant. La prise en compte du nombre d’habitants dans son calcul permet de considérer la taille des communes et, par conséquent, de rendre les résultats comparables.

Qu’est-ce que l’effort fiscal ?

L’effort fiscal est une notion sujette à controverse, mais elle peut néanmoins être définie de la sorte : il s’agit de la contrainte appliquée aux contribuables, personnes physiques et morales, sur la « quantité » d’impôts prélevés, à capacité contributive identique. En d’autres termes, plus l’effort fiscal est élevé, plus la contrainte est grande pour le contribuable. Et vice versa. Par exemple, deux contribuables à la capacité contributive identique (mêmes revenu et fortune, même situation familiale, etc.) situé dans deux communes différentes peuvent avoir une contrainte différente en termes de quantité d’impôts prélevés. Dans ce cas, cela signifie que le coefficient fiscal (taux d’impôt) appliqué est différent entre les deux communes. La commune appliquant un coefficient plus élevé demande un effort fiscal plus conséquent.

Le calcul de la couche solidarité (présenté ci-après) prend en considération l’effort fiscal. Ce dernier est mesuré à l’aide du coefficient fiscal des communes. Un coefficient au-dessus de la moyenne des coefficients des communes signifie un effort fiscal élevé – plus ou moins élevé selon l’écart à la moyenne. Au contraire, un coefficient au-dessous de la moyenne signifie un effort faible – plus ou moins faible selon l’écart à la moyenne. On relèvera qu’il s’agit là d’une hypothèse et que d’autres facteurs importants influencent le coefficient fiscal à la baisse ou à la hausse, à commencer par la quantité et la qualité des prestations offertes, les factures cantonales à charge des communes, etc.

Comment calculer la couche solidarité ?

Le calcul de la couche solidarité se déroule en deux temps. En premier lieu, il s’agit de déterminer quelles sont les communes à faible capacité financière et de quelle intensité. Pour ce faire, la valeur du point d’impôt communal par habitant de la commune est soustraite à la VPICh moyenne des communes. Si le résultat est positif, la commune possède une capacité financière faible et la différence détermine l’intensité. Elle peut bénéficier de la couche solidarité. Au contraire, si le résultat est négatif, la commune possède une capacité financière au-dessus de la moyenne cantonale. Elle ne bénéficie pas de la couche solidarité.

En second lieu et pour les communes ayant une faible capacité financière, il s’agit de déterminer le montant en CHF à attribuer à chaque commune : la différence (positive), obtenue par la soustraction précédente, est multipliée par le taux de compensation (27%), puis par le coefficient fiscal de la commune et enfin par son nombre d’habitants. Le produit, appelé « compensation brute », est multiplié par la différence, en pour-cent, entre le coefficient fiscal moyen des communes et le coefficient de la commune (prise en compte de l’effort fiscal). Le résultat du calcul, appelé « compensation nette », est le montant en CHF redistribué à la commune pour la couche solidarité. Par conséquent, si l’effort fiscal est plus élevé que la moyenne, la compensation nette est supérieure à la compensation brute. Au contraire, si l’effort fiscal est moins élevé que la moyenne, la compensation nette est inférieure à la compensation brute.

Un exemple de calcul de la couche solidarité ici.

Quels impacts pour les communes ?

Toutes les communes ne bénéficient pas de la couche solidarité, cela dépend de la VPICh de chaque commune et de la moyenne des communes. Selon les acomptes 2021, deux tiers des communes (210) sont concernées. Ces transferts financiers représentent CHF 129 mios pour 515'196 habitants, soit environ CHF 251.- par habitant.

Art. 3 DLPIC 

1 Le taux de compensation est fixé pour les communes à faible capacité financière à 27% de la différence entre la valeur du point d'impôt écrêté par habitant et la moyenne cantonale.

Art. 8 (LIPC) Péréquation directe : redistributions

b. à prendre en charge la compensation pour les communes à faible capacité financière, d'une part, définie par décret, de la différence entre leur capacité financière par habitant et la moyenne cantonale. Cette différence est pondérée par l'effort fiscal.

Que sont les dépenses thématiques ?

Le mécanisme des dépenses thématiques de la péréquation directe consiste à allouer des ressources financières aux communes, en fonction de leurs dépenses pour certains services publics. Ces derniers sont regroupés dans deux catégories : les transports et la sylviculture. Les dépenses liées aux transports concernent les routes, les transports publics et les transports scolaires. Les dépenses pour la sylviculture ne concernent que les forêts.

Il s’agit, plus précisément, des charges de fonctionnement des communes, à savoir les coûts supportés par le ménage communal pour ces domaines (et non des dépenses d’investissements). Ces dépenses permettent, en partie, de calculer les redistributions qui seront effectuées en guise de compensation.

Les buts sont de « compenser les charges particulières des villes-centres » et de « répartir entre les communes certaines charges communales engendrant des disparités excessives entre les communes » (art 1, al. 2, l. e-f LPIC). Il n’y a pas d’indicateur permettant d’évaluer les besoins liés aux domaines identifiés, ce sont les charges effectives des communes, sous certaines conditions, qui servent de référence.

Comme pour la couche population, la mécanique péréquative des dépenses thématiques et celle de l’alimentation du fonds de péréquation n’utilisent pas le même système (ou critère) pour l’attribution et la redistribution des flux financiers. Toutefois, comme nous le verrons ci-après, les calculs effectués pour les redistributions tiennent compte de la valeur du point d’impôt et donc de la capacité financière des collectivités.

Comment calculer les dépenses thématiques ?

Les montants redistribués pour la part « transports » des dépenses thématiques sont calculés de la manière suivante : d’un côté, les dépenses liées aux routes, aux transports publics et aux transports scolaires sont additionnées par commune. D’un autre côté, un plafond est déterminé pour chaque commune. Il correspond à huit fois leur valeur du point d’impôt communal. Ce plafond est une limite au-dessous de laquelle les dépenses identifiées ne seront pas prises en charge par la péréquation. Au contraire, au-dessus de cette limite, les dépenses sont prises en charge à hauteur de 75% du dépassement.

Afin de mieux comprendre ce calcul, prenons l’exemple d’une commune ayant une VPIC de CHF 235'000.-. Le plafond concernant les dépenses pour les transports est donc de CHF 1'880'000.- (8 x 235'000). Si la somme des coûts liés aux transports de cette commune est inférieure à CHF 1'880'000.-, aucun montant ne lui est redistribué.

Au contraire, si la somme des charges est supérieure à ce plafond, par exemple CHF 2'000'000, le dépassement de CHF 120'000.- (2'000'000 - 1'880'000) est pris en charge à hauteur de 75%, soit CHF 90'000.- (120'000 x 0.75). La commune bénéficie donc de CHF 90'000.- pour les dépenses thématiques.

Le même principe est appliqué aux charges liées à la sylviculture, avec pour différence la détermination du plafond correspondant à une fois la VPIC.

Art. 4 (DLPIC)

1 Les charges communales suivantes font l'objet d'un plafonnement déterminé comme suit :
a. les charges liées aux transports publics, aux transports routiers et aux transports scolaires, regroupées dans un compte unique, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent des 8 points d'impôt communaux ;
b. les charges liées à l'entretien des forêts, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent d'un point d'impôt.

2 Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge à raison de 75% desdites dépenses, mais au maximum de 4.5 points d'impôts.

Comment est déterminé le montant maximum versé aux communes ?

Afin de limiter les redistributions réalisées au titre des dépenses thématiques, le décret prévoit de borner celles-ci en fixant un maximum à 4.5 points d’impôt. Cette démarche nécessite d’être précisée. En effet, ce maximum n’est pas établi par commune, mais pour l’ensemble des communes vaudoises. Selon les acomptes 2021, la somme des valeurs du point d’impôt de toutes les communes est de CHF 37 mios. Le montant maximum versé à l’ensemble des communes est par conséquent de CHF 167 mios (4.5 x 37).

Ce procédé signifie qu’individuellement certaines communes bénéficient d’un montant supérieur à quatre fois leur propre VPIC. Ceci s’explique par le fait que d’autres communes ne sont pas concernées par les redistributions des dépenses thématiques, étant donné la limite déterminée par leur plafond et donc l’absence de dépassement à prendre en charge. Si ce mécanisme est autorégulateur pour l’ensemble des redistributions liées aux dépenses thématiques, il ne l’est en revanche pas pour les communes prises individuellement.

Quels impacts pour les communes ?

Comme le montre le Graphique 2, CHF 167 mios sont redistribués par le biais des dépenses thématiques : 76% (235) des communes vaudoises sont concernées par ces flux financiers. Les 73 communes restantes ont des charges dans les transports et dans les forêts qui ne leur permettent pas de prétendre à des redistributions.

Dans l’ensemble, le montant maximum versé aux communes et la prise en charge à hauteur de 75% du dépassement ne coïncident plus. Ceci signifie que le 75% du dépassement ne peut pas être redistribué à l’ensemble des communes qui y auraient droit, sans quoi la limite des 4.5 points d’impôt serait dépassée : seuls 72.01% des dépassements sont donc pris en charge dans les acomptes 2021.

Ce système de prise en charge de dépenses effectives des communes comme « indicateurs » dans le calcul des redistributions pose quelques difficultés. En effet, une fois leur plafond atteint dans les domaines pris en charge, les collectivités n’ont aucune raison de réduire leurs dépenses, étant donné que celles-ci seront « diluées » sur l’ensemble des communes. Ce mécanisme, incitatif, ne fait pas nécessairement bon ménage avec un système péréquatif qui se veut redistributif : en considérant des charges effectives, la péréquation interfère avec la mise en œuvre des politiques publiques et leurs options de gestion.

Comment calculer le solde de la péréquation directe ?

Comme nous l’avons expliqué jusqu’ici, la péréquation directe est composée de quatre éléments principaux, à savoir le fonds de péréquation, la couche population, la couche solidarité et les dépenses thématiques. Il est également nécessaire de tenir compte des plafonds (ils sont présentés plus loin) qui influencent sensiblement l’attribution au fonds de péréquation. Ils ne font toutefois pas uniquement partie de la péréquation directe, car ils intègrent également la PCS dans leurs calculs.

Le solde de la péréquation directe représente la différence entre la participation au fonds de péréquation et les redistributions pour chaque commune. Le tableau ci-après présente son calcul. Relevons que l’explication est fournie du point de vue du système péréquatif et, par conséquent, les flux financiers sortants sont considérés comme « négatifs » et les flux entrants comme « positifs ».

Tableau 2 : Récapitulatif de la péréquation directe

Opération

Descriptif

Qui

Facteurs déterminants

-

Couche population

Toutes les communes

-    Population par commune ;

-    Barème des seuils

-

Couche solidarité

Les communes à la VPIC en dessous de la moyenne

-    Valeur du point d’impôt communal (VPIC)

-

Dépenses thématiques

Les communes ayant dépassé leur plafond en termes de dépenses dans les domaines transports et sylviculture

-    Dépenses effectives

-    Valeur du point d’impôt communal (VPIC)

-

Emolument de gestion

(art. 10 LPIC et art. 8 DLPIC)

Toutes les communes en faveur de l’Etat de Vaud

-    Coût fixe : CHF 450’000.-.

=

Total des redistributions de la péréquation directe

Toutes les communes

 

 

+

Attribution au fonds de péréquation

Toutes les communes

-   Valeur du point d’impôt communal (VPIC)

+

Incidence des plafonds

Les communes plafonnées

-   Limite de l’effort péréquatif ;

-   Limite de la charge fiscale ;

-   Limite de l’aide péréquative.

=

Total des participations à la péréquation directe

Toutes les communes

 

 

+

Participations à la péréquation directe

 

 

-

Redistributions de la péréquation directe

 

 

=

Solde de la péréquation directe par commune

 

 

 

Quels impacts pour les communes ?

Si la somme des redistributions est égale à la somme des participations à la péréquation directe pour l’ensemble des communes, elle ne l’est en revanche pas par commune prise individuellement. Ainsi, certaines collectivités ont un solde positif, à savoir qu’elles participent davantage qu’elles ne reçoivent de la péréquation directe. Au contraire, un solde négatif signifie que la charge de la péréquation directe – la participation au fonds de péréquation – est inférieure au total des redistributions.

Selon les acomptes 2021, 184 (60%) communes se trouvent dans la situation d’un solde positif. Par conséquent, 124 d’entre elles sont dans la situation inverse, et bénéficient davantage qu’elles ne participent à la péréquation directe (y compris les dépenses thématiques).

Qu’est-ce que le système des plafonds ?

Le mécanisme des plafonds dans la péréquation consiste à limiter les flux financiers entrants ou sortants, afin que le système ne déséquilibre pas les finances communales. Il existe trois plafonds : celui de l’effort péréquatif et celui de la charge fiscale concernent les flux financiers à la charge des communes, à savoir lorsque la participation péréquative totale est plus élevée que la redistribution péréquative totale pour une collectivité donnée ; le plafond de l’aide péréquative concerne, à l’inverse, les situations dans lesquelles la redistribution péréquative totale de la commune est la plus importante.

Ces trois plafonds permettent de borner le système en limitant les extrêmes, afin de garantir que ni un maximum de participations totales ni un maximum de redistributions totales, ne soit dépassé. Déterminés pour chaque commune en fonction de la capacité financière notamment, ces plafonds englobent la péréquation directe et la PCS.

Art. 8 (LPIC) : Péréquation directe : redistributions

d. à limiter l'effort péréquatif total des communes qui ne pourra pas dépasser un plafond, déterminé en points d'impôt et défini par décret ;
e. à limiter la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par décret ;
f. à limiter l'aide péréquative totale à un maximum de points d'impôt défini par décret.

Comment est limité l’effort péréquatif ?

Le plafonnement de l’effort péréquatif consiste à mesurer, en points d’impôt communaux, la participation totale de la commune à la péréquation, déduction faite des redistributions dont elle bénéficie et sans compter les montants prélevés sur les recettes conjoncturelles pour financer une partie de la participation à la cohésion sociale. En additionnant la participation pour la PCS (sans la partie provenant des recettes conjoncturelles) au solde de la péréquation directe, on obtient l’effort péréquatif. Cette somme est divisée par la valeur du point d’impôt communal (VPIC). Le quotient correspond à l’effort péréquatif en points d’impôt.

Si le résultat est égal ou inférieur à 48 pts, l’effort péréquatif de la commune n’atteint pas le plafond, il est donc considéré comme « normal ». Au contraire, au-dessus de 48 pts, l’effort est considéré comme « excessif ». Le dépassement est restitué à la commune.

Selon les acomptes 2021, 6 communes sont concernées par ce plafond, pour un montant total de CHF 5.3 mios.

Art. 5 (DLPIC)

1 Aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total dépasser l'équivalent de 45 points d'impôt communaux.
2 Un dépassement de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation horizontale directe.
3 Ce plafond est indexé lorsque la facture sociale varie plus rapidement que la valeur du point d'impôt communal moyen. Dans ce cas, l'indexation est équivalente à la variation de la facture sociale exprimée en points d'impôts communaux.

Art. 2 DISPOSITION TRANSITOIRE

1 Pour les années 2020 et 2021, le plafond de l'effort prévu à l'article 5 du présent décret est abaissé à 48 points d'impôt communaux.

Comment est limitée la charge fiscale ?

Le plafond de la charge fiscale a pour but de limiter les contraintes financières que pourrait engendrer la péréquation sur des communes possédant un coefficient (taux) d’impôt déjà élevé. Ainsi, en plus de la capacité financière mesurée par la valeur du point d’impôt communal (VPIC), le mécanisme intègre la charge péréquative, en points du taux d’impôt, dans le calcul. La limite est fixée à 85 pts dans le décret, mais elle est actuellement à 92.19 pts du fait de l’indexation de ce plafond sur l’évolution de la PCS.

Le calcul est le suivant : l’effort péréquatif total (péréquation directe et PCS) de l’année précédente (t-1) est transformé en points d’impôt (comme dans le calcul de l’effort péréquatif). Le résultat est soustrait au coefficient (taux) d’impôt de l’année considérée (t), dans notre cas, selon les acomptes 2021. La différence correspond au coefficient d’impôt communal sans l’effort péréquatif de l’année précédente (t-1), donc sans impact direct de la péréquation. A ce taux est ajouté l’effort péréquatif, calculé en points, de l’année considérée (t). La somme ainsi obtenue correspond au coefficient d’impôt, incluant la charge fiscale de la péréquation pour la commune. Si celui-ci dépasse 92.12 pts, l’excédent est déduit de la participation due.

Selon les acomptes 2021, une commune atteint le plafond de la charge fiscale, pour un montant de CHF 6'354.-.

Art. 6 (DLPIC)

1 Les communes qui verraient leur taux dépasser 85 points peuvent bénéficier d'une aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu'elles l'affectent à la diminution de leur taux d'imposition.
2 L'aide accordée est diminuée en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points.
3 Ce plafond est indexé selon les mêmes modalités que celles définies à l'article 5, alinéa 3.

Comment est limitée l’aide péréquative ?

Le plafond de l’aide péréquative a pour objectif de limiter les flux financiers en faveur des collectivités, afin de ne pas soutenir artificiellement leur ménage communal. En effet, un effort péréquatif « négatif » signifie que les redistributions réalisées par la péréquation directe (couche population, couche solidarité et dépenses thématiques) sont plus importantes que les participations au fonds de péréquation directe et à la PCS. Dans ce cas, le plafond de l’aide limite les transferts financiers à l’équivalent de 8 points d’impôt.

Toutefois, pour la détermination du plafond de l’aide péréquative, le calcul de l’effort péréquatif (voir ci-avant) ne tient pas compte des dépenses thématiques : celles-ci n’apparaissent pas dans la somme des redistributions. Ceci s’explique notamment parce qu’elles possèdent leur propre limitation.

Si l’effort péréquatif négatif, sans les dépenses thématiques, n’excède pas 8 point d’impôt (-8 en réalité), le mécanisme du plafond de l’aide n’intervient pas. Au-delà, le dépassement est déduit des redistributions et reversé au fonds de péréquation.

Selon les acomptes 2021, deux communes sont concernées par ce plafond, ce qui représente un montant total d’environ CHF 3.1 mios.

Art. 7 (DLPIC)

1 Aucune commune ne pourra recevoir une aide péréquative excédent 8 points d'impôt.
2 Le dépassement de ce plafond sera intégralement reversé au fonds de péréquation directe horizontale.

Quels impacts pour les communes ?

Ces plafonds permettent de limiter quelques situations particulières, dans lesquelles les communes concernées auraient vu leurs finances fortement perturbées sans mécanisme régulateur. En effet, un effort péréquatif trop élevé, même pour une commune à capacité financière importante, peut produire une forte contrainte sur les finances communales. De même, un effort péréquatif « négatif » très conséquent peut fragiliser le ménage communal en le rendant dépendant à une source de financement externe qui présente un risque de variation dans le temps.

Etant donné que le système péréquatif fonctionne en circuit fermé, lorsqu’une commune atteint le plafond de l’effort péréquatif par exemple, elle voit sa participation péréquative totale limitée. Cependant, les redistributions à l’ensemble des communes restent inchangées. Il est donc nécessaire d’équilibrer la balance, à l’aide de l’attribution au fonds de péréquation pour l’ensemble des communes.

Qu’est-ce que le solde net péréquatif ?

Le solde net péréquatif est l’addition de l’ensemble des flux financiers au titre de la péréquation financière pour une commune, relative à une année donnée. Il y a par conséquent 308 soldes nets péréquatifs pour les acomptes 2021. La présentation de ce solde permet de réaliser une bonne synthèse du système péréquatif vaudois actuel.

Les calculs péréquatifs sont effectués en deux temps : la détermination des acomptes et le décompte. La détermination des acomptes est réalisée sur la base des données de la période de référence (t-2) et les estimations concernant les coûts réels de l’année en question (t). Ces calculs sont réalisés à la fin de l’année précédant (t-1) le paiement des acomptes. Dans un second temps, lors de l’année qui suit (t+1), le décompte est réalisé sur la base des chiffres définitifs. Il est fréquent de constater un écart entre le solde net péréquatif des acomptes et celui du décompte. Les situations des communes sont donc ajustées, par un complément de participation à la péréquation ou, au contraire, un remboursement.

Comment calculer le solde net péréquatif ?

Etant donné la complication du système péréquatif, il nous semble opportun de présenter ce sujet selon deux approches complémentaires. Le tableau présente le calcul du solde net péréquatif et les différents éléments qui le composent et les acteurs impliqués. Le schéma, quant à lui, propose davantage une vision synthétique du système péréquatif, en mettant l’accent sur les relations entre les différents éléments qui le composent.

Le Tableau 3 décrit les opérations effectuées, par commune, pour atteindre la participation communale à la cohésion sociale, le solde de la péréquation directe par commune et finalement le solde net péréquatif.

Tableau 3 : Détermination du solde net péréquatif

Péréquation

Descriptif

Opération

Qui

Facteurs déterminants

1

PCS

Prélèvements conjoncturels

+

Toutes les communes

-   Recettes conjoncturelles (droits de mutation, gains immobiliers, successions et donations, frontaliers) ;

-   % prélevés.

2

PCS

Ecrêtage

+

Les communes à forte capacité financière

-   Capacité financière (valeur du point d’impôt communal) de la commune et de l’ensemble des communes ;

-   Définition des paliers.

3

PCS

Financement du solde de la facture sociale

+

Toutes les communes

-   Prélèvements conjoncturels ;

-   Ecrêtage ;

-   Capacité financière de la commune (valeur du point d’impôt communal) ;

-   Montant total de la facture sociale.

4

PCS

Participation communale à la facture sociale

=

Toutes les communes

 

 

5

PD

Couche population

-

Toutes les communes

-   Population par commune ;

-   Barème des seuils.

6

PD

Couche solidarité

-

Les communes à la faible capacité financière (VPIC en dessous de la moyenne)

-   Valeur du point d’impôt communal (VPIC).

7

PD

Dépenses thématiques

-

Les communes ayant dépassé leur plafond en termes de dépenses dans les domaines transports et sylviculture

-   Dépenses effectives des domaines thématiques ;

-   Valeur du point d’impôt communal (VPIC).

8

PD

Emolument de gestion

-

Toutes les communes en faveur de l’Etat de Vaud

-   Coût fixe : CHF 450'000.-.

9

PD

Total des redistributions de la péréquation directe

=

Toutes les communes

 

 

10

PD

Attribution au fonds de péréquation

+

Toutes les communes

-   Valeur du point d’impôt communal (VPIC) ;

-   L’ensemble des redistributions.

11

PD

Total des participations à la péréquation directe

=

Toutes les communes

 

12

PD

Participations à la péréquation directe

+

Toutes les communes

 

13

PD

Redistributions de la péréquation directe

-

Toutes les communes

 

14

PD

Solde de la péréquation directe par commune

=

Toutes les communes

 

 

15

PCS + PD

Incidence des plafonds

+/-

Les communes plafonnées

-   Limite de l’effort péréquatif ;

-   Limite de la charge fiscale ;

-   Limite de l’aide péréquative.

 

16

PCS

Participation communales à la PCS

+

Toutes les communes

 

17

PD

Solde de la péréquation directe par commune

+

Toutes les communes

 

18

PCS+ PD

Incidence des plafonds

+/-

Les communes plafonnées

 

19

PCS+ PD

Solde net péréquatif par commune

=

Toutes les communes

 

PCS : Participation à la cohésion sociale / PD : Péréquation directe

Le Schéma 2 (voir ci-dessous) représente le système péréquatif, composé des grands flux financiers entrants (brun) et sortants (bleus).

Les prélèvements conjoncturels représentent 50% des impôts conjoncturels et 30% de l’impôt sur les frontaliers d’une commune. Le financement par l’écrêtage est déterminé par le processus de l’écrêtage par palier. La VPIC est un élément du calcul de la répartition du solde de la PCS, des dépenses thématiques transports et forêts, de la couche solidarité, de l’alimentation du fonds de péréquation directe et du plafond de l’effort. Le solde de la participation à la cohésion sociale est réparti entre les communes.

La péréquation directe est composée des redistributions pour la couche population, la couche solidarité et les dépenses thématiques. L’alimentation du fonds de péréquation finance ces redistributions.

Enfin, les différents plafonds prennent en compte la part communale à la PCS, les redistributions péréquatives et l’alimentation du fonds péréquatif. Ils agissent en boucle jusqu’à obtention de l’équilibre nécessaire.

Quels impacts pour les communes ?

Parmi les 308 communes du canton, 25 ont un solde net péréquatif négatif selon les chiffres des acomptes 2021. Ceci signifie que les redistributions péréquatives sont plus importantes que les participations à la PCS et à la péréquation directe. Au total, ces transferts financiers représentent CHF 38 mios. Etant donné le mécanisme du plafond de l’aide, les deux communes plafonnées font nécessairement partie des communes au solde net péréquatif négatif.

En ce qui concerne les 283 communes dont le solde net péréquatif est positif, le montant total des flux financiers s’élève à CHF 855 mios.

 

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