Péréquations intercommunales vaudoises

Le système péréquatif vaudois est un mécanisme de solidarité entre les communes, basé sur un certain nombre de principes, permettant de redistribuer des ressources financières (péréquation directe) et financer la facture sociale, aussi appelée participation à la cohésion sociale (péréquation indirecte).

Les mécanismes péréquatifs sont présentés dans les rubriques ci-dessous. Le fichier Excel des calculs des acomptes 2022 est disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud.

La péréquation en questions

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Simuler la facture péréquative pour votre commune

Réalisés par Jean-Michel Brandt, ces fichiers Excel et l'aide mémoire vous permettront de réaliser les simulations désirées :

- Année 2021 (comptes)
- Année 2023 (budget - simulation)

Ces fichiers sont mis à jour régulièrement : dernière mise à jour mars 2022 (comptes)

Cette section spéciale est destinée à expliquer l'accord trouvé entre le Comité de l'UCV et le Conseil d'Etat le 25 août 2020 sur la participation à la cohésion sociale (ex-facture sociale). Les communes ont ratifié cet accord lors de l’assemblée générale de l’UCV le 17 septembre 2020.

Conscient qu'il s'agit d'un compromis qui ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, le Comité de l'UCV propose le résultat d'une négociation qui représente une première étape importante pour les réformes à venir.

Les négociations entre le Comité de l'UCV et le Conseil d’Etat ont abouti à un accord en août 2020 pour adapter le financement de la facture sociale, aujourd’hui appelée Participation à la cohésion sociale (PCS).

Durant près d’une année de négociations, de nombreuses solutions ont été analysées et l’Association de Communes Vaudoises a quitté les discussions au début de l’été. Malgré cette brèche dans la ligne de front des communes, l’UCV a pu défendre les intérêts de toutes les communes vaudoises avec des résultats significatifs.

Cet accord négocié entre l'Etat et l'UCV est une première étape nécessaire pour la suite de la réforme, il se compose de trois éléments principaux :

  • Un rééquilibrage progressif de CHF 565 mios entre 2021 et 2027, puis pérenne dès 2028, de CHF 150 mios annuels à l'avantage des communes. Si les comptes de l'Etat sont positifs, le montant-cible de CHF 150 mios sera atteint dès 2026. En 2028, la participation communale à la cohésion sociale devrait ainsi atteindre 36.7% du total, contre 47% actuellement. Cette proportion continuera à diminuer car l'accord prévoit le maintien de la répartition de l'augmentation à 1/3 pour les communes ;
  • Une feuille de route pour l'engagement de discussions sur les réformes de la péréquation intercommunale et le financement de la facture policière, ainsi que sur la question d'un mécanisme de maîtrise des finances communales. Il s'agit d'un engagement pour la suite de la réforme, dont l'aboutissement est totalement indépendant du rééquilibrage financier, ce dernier étant garanti ;
  • Une reprise par l'Etat des charges des régions d'action sociale comprises aujourd'hui dans la participation à la cohésion sociale (PCS). Dans les CHF 150 mios de rééquilibrage, environ 60 mios concernent une reprise directe de charges par l'Etat qui sont donc totalement sorties de la PCS et qui permettra une réforme du système en place, en renforçant notamment le rôle du Conseil de politique sociale dans lequel les communes sont représentées. 

Financièrement, cet accord agit sur la dynamique de la participation des communes à la cohésion sociale, en reportant une partie de celle-ci sur l'Etat, sans bascule d'impôt. Institutionnellement, cet accord est une déclaration de paix pour engager la suite des discussions. Conscient qu'il ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, le Comité de l'UCV estime que ce compromis est un résultat de négociation acceptable et nécessaire pour engager la suite des travaux.

Les communes ont ratifié cet accord lors de l’assemblée générale de l’UCV le 17 septembre 2020.

Rien n'est fixé pour 2028, bien au contraire : l'accord entre l'UCV et le Conseil d'Etat n'est pas un aboutissement, mais une première étape pour les communes. C'est la porte d'entrée pour une réforme de la péréquation intercommunale et la facture policière.

La question du rééquilibrage financier canton-communes et celle du traitement de l'ex-facture sociale constituent le compromis indispensable pour poursuivre les discussions. La suite est notamment une réforme du système péréquatif qui comprend aujourd'hui le système de répartition de la participation à la cohésion sociale et la péréquation directe entre communes.

Cet accord permettra donc d'engager des réformes dans ces domaines, afin de garantir une meilleure transparence et clarté dans la répartition de la facture cantonale et dans le système de solidarité intercommunale. Sur ces questions, le Conseil d'Etat a d'ailleurs déjà apporté quelques réponses dans les "principes directeurs", validés fin 2018 et en grande partie partagé par l'UCV. Dans les discussions à venir, les différents impacts financiers des changements pourront être intégrés dans les réflexions, afin d'en évaluer la portée par rapport au système actuel, tenant compte du rééquilibrage proposé dans l'accord.

Cet accord constitue donc la première étape d'une réforme importante et indispensable pour les finances communales.

La question du financement de la participation à la cohésion sociale s'évalue nécessairement dans une logique dynamique : le canton et les communes ne se répartissent pas un montant fixe, mais bel et bien le financement de politiques publiques nécessaires à la cohésion sociale de ce canton. L'accord portant sur la répartition de cette participation et le rééquilibrage financier canton-communes s'inscrit dans cette dynamique.

Ces cinq dernières années, la participation communale a augmenté de 3.8% par année en moyenne. L'accord propose de réduire à 1.8% cette progression en moyenne annuelle pour les cinq prochaines années. L'accord est donc un frein à la dynamique de ces charges communales. Par rapport à la situation actuelle, les communes réaliseront donc des économies reportées à la charge du canton. 

Les trois éléments suivants conduisent à une diminution de la proportion de la facture en main des communes :

  • le maintien du système de répartition de l'augmentation de la participation à la cohésion sociale, 1/3 à la charge des communes et 2/3 à la charge du canton ; 
  • le rééquilibrage progressif de CHF 565 mios entre 2021 et 2027 ;
  • les CHF 150 mios annuels repris par le canton, de manière pérenne, dès 2028.

Cette proportion passe de 47% à 37% et continuera à diminuer les années suivantes. C'est donc un coup d'accélérateur dans la répartition de la participation à la cohésion sociale

Parce que la participation à la cohésion sociale évolue d'année en année, le montant en CHF à la charge des communes sera influencé par cette dynamique, quelle que soit la proportion en main des communes. C'est aussi vrai pour l'Etat. Ainsi, les CHF 150 mios de rééquilibrage en 2028 représentent 20% de la facture actuelle (environ CHF 825 mios) ou 15% de la facture de 2028 (parce que le montant de la facture aura évolué d'ici-là). Dans la même logique et contre-intuitivement, plus la facture à charge des communes augmente en CHF, plus sa proportion diminue, puisqu'elles assument un tiers et non la moitié de l'augmentation (mécanisme maintenu dans l'accord).

Cet accord constitue un frein à la dynamique des charges et un accélérateur pour diminuer la proportion en main des communes, tout en pérennisant la cohésion sociale au niveau communal en demandant à toutes les collectivités d'y participer. 

Le protocole d'accord prévoit une diminution de la participation des communes à la cohésion sociale de CHF 565 mios d'ici à 2027, puis CHF 150 mios annuels et pérenne. Cette diminution s'inscrit dans la dynamique de la participation communale.

L'effet financier sur chaque commune est identique, à l'exception des communes ayant atteint le plafond de l'aide ou le plafond de l'effort dans le système péréquatif. Avec le système péréquatif actuel, la répartition de la participation à la cohésion sociale est faite selon trois phases successives :

  • l'apport des recettes conjoncturelles de toutes les communes (environ 20%) ; 
  • l'écrêtage des communes à forte capacité financière (environ 15%) ;
  • la répartition du solde de la facture en fonction de la valeur du point d'impôt (environ 65%).

Les deux premiers paliers sont indépendants du montant de la participation totale des communes. Par contre, le solde à répartir dépend à la fois de l'apport des deux premières phases et du montant total de la facture.

Dès lors que la progression de la facture est limitée, le solde à répartir l'est également. Etant donné que sa répartition est réalisée en fonction de la valeur du point d'impôt de chaque commune, l'impact est similaire dans toutes les communes, à savoir en proportion de la valeur du point d'impôt.

Par exemple, en 2022 la diminution de la facture de 2022 est de CHF 60 mios, ce qui correspond à environ 2 points d'impôt. Par conséquent, le solde à répartir entre les communes sera inférieur de 2 pts pour toutes les communes. Pour connaître la valeur en CHF, chaque commune peut multiplier sa propre valeur du point d'impôt par 2. 

Etant donné le système actuel, les limites imposées par le plafond de l'aide ne permettra pas à une commune l'ayant atteint de bénéficier davantage de la péréquation. Dans la même logique, une commune plafonnée dans son effort ne verra pas de diminution dans les mêmes proportions si elle est largement plafonnée. 

L'un des objectifs de cet accord est précisément de pouvoir avancer sur la réforme du système péréquatif qui comprend le mécanisme de répartition entre communes de la participation à la cohésion sociale. Il n'est donc pas possible de faire des simulations au-delà de 2022.

En favorisant le dialogue et l'apaisement institutionnels, cet accord permettra d'ouvrir une ligne directe entre l'UCV et le Conseil d'Etat au sujet de la santé financière des communes pour les années à venir. 

Les simulations de l’évolution de la participation des communes à la cohésion sociale étant basées sur certaines hypothèses, comme une progression annuelle de 4.5%, les parties se sont entendues pour procéder à une rencontre annuelle durant laquelle l’accord et sa portée financière seront discutés. Même si la garantie du rééquilibrage est acquise pour 2028, voir 2026 en cas de comptes positifs du Canton, un échange régulier entre l’UCV et le Conseil d’Etat permettra d’assurer une bonne continuité sur ce dossier. 

L’UCV renforce ainsi la voie du dialogue avec le canton et s’engage à discuter de cette question dans ce cadre.
 

Le protocole d'accord prévoit une diminution de la participation des communes à la cohésion sociale de CHF 25 mios sur son montant prévu en 2021. En d'autres termes, il ne devrait pas y avoir d'augmentation dans les budgets communaux pour l'année prochaine sur ce poste, toutes choses étant égales par ailleurs. 

De plus, la Loi sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF) prévoit à l'article 17a que si la progression totale de la politique sociale dépasse 4.5% deux années consécutives, l'Etat facturera une compensation supplémentaire de CHF 15 mios aux communes. Etant dans ce cas de figure, l'Etat devrait facturer cette somme aux communes. L'accord prévoit cependant d'abolir définitivement cette disposition et renoncer à la facturation de ce supplément. 

Cette économie de CHF 40 mios proposée dans l'accord permettra de stabiliser la facture en 2021 déjà. Sans cet accord, une augmentation de CHF 40 mios est à prévoir sur la participation des communes à la cohésion sociale, soit en moyenne 1.3 point d'impôt.

Par ailleurs, la compensation fédérale sur la réforme RIE III (RFFA) est maintenue pour les communes. 

Le protocole d'accord mentionne à l'article 7 que les parties s'engagent à discuter d'un mécanisme de maîtrise des finances communales. Le rééquilibrage financier n'est toutefois pas conditionné à l'aboutissement de ces discussions. 

A l'heure actuelle, les communes des autres cantons romands ont toutes un mécanisme propre de maîtrise de leurs finances. Il existe de nombreuses possibilités, dont la plupart relèvent de deux approches :

  • un système de mécanisme d'augmentation automatique du taux (coefficient) d'impôt (ou sur décision du Conseil d'Etat), sous certaines conditions comme des comptes déficitaires depuis plusieurs années, un découvert au bilan, des indicateurs financiers dans le rouge, etc. ;
  • un système de frein à l'endettement, sous certaines conditions, afin de maintenir le niveau de la dette proportionné à la situation financière de la commune.

Ces approches sont très souvent combinées avec comme base la notion de "l'équilibre budgétaire" à moyen terme. 

Il est également possible d'imaginer par exemple des mécanismes d'augmentation automatique uniquement sur certaines charges partagées et non sur l'ensemble du ménage communal, afin de faciliter la démarche dans les communes qui rencontrent des difficultés à augmenter le taux. Les possibilités sont nombreuses, l'objectif est de pouvoir les analyser et discuter leur pertinence pour les communes vaudoises.

Actuellement, aucun mécanisme n'a encore été discuté.

Le protocole d'accord propose un rééquilibrage financier minimum net pour les communes (article 5). Ceci signifie que les éventuelles charges supplémentaires dans les politiques publiques traitées par l'accord, comme la facture policière, ne pourront pas venir diminuer la valeur du rééquilibrage dans le futur.

Concrètement, si les discussions sur la nouvelle répartition de la facture policière devaient conduire à des augmentations des montants à la charge des communes, le rééquilibrage canton-communes dans la participation à la cohésion sociale sera augmenté d'autant.

Par exemple, si la facture policière à charge des communes devait augmenter de CHF 10 mios en 2028, le montant du rééquilibrage financier dans la participation des communes serait alors de CHF 160 mios et non 150.

L’accord entre l’UCV et le Conseil d’État est un compromis : le résultat d’une négociation où les deux parties ont dû faire des concessions. Il est le résultat de deux réalités qui doivent se rejoindre afin de permettre une collaboration durant les années à venir, pour le bien de la population. Depuis la publication de l’accord, les futurs initiants de l’initiative populaire « Pour une juste répartition de la facture sociale » et l’Association de Communes vaudoises (AdCV) n’ont pas cessé de critiquer ce premier pas dans les négociations canton-communes. Ils se posent une nouvelle fois en outsiders en faisant miroiter des milliards pour les communes. En demandant aux communes de refuser l’accord, avant même de proposer une solution concrète, fiable et d’obtenir un quelconque résultat, ses opposants instrumentalisent les communes avec toujours la même stratégie : ce qui compte ce n’est pas le résultat, mais faire croire qu’il est possible d’obtenir plus.

Essayez de proposer aux citoyens de ne plus payer d’impôts et de pouvoir disposer d’encore plus de prestations publiques ! N’importe qui peut soutenir une telle hypothèse tronquée ne saisissant qu’une seule facette du problème. L’accord entre l’UCV et le Conseil d’État n’est quant à lui pas un mirage, mais une oasis réelle, où il ferait bon de pouvoir s’y arrêter ces prochaines années qui s’annoncent quelque peu difficiles financièrement. Et pour repartir, l’UCV ne sera pas « muselée » comme l’avancent ses détracteurs. Elle s’engage à ne pas revenir demain sur sa parole et ses engagements. C’est peut-être une attitude que certains devraient adopter dans les négociations, car c’est le premier pas pour obtenir une paix institutionnelle durable.

Lire l'article complet

Selon le communiqué de presse du 3 septembre 2020

Les Villes soutiennent l'accord sur la participation à la cohésion sociale

Le Groupe des Villes de l’Union des Communes Vaudoises (UCV) soutient à une large majorité l’accord sur la participation à la cohésion sociale entre l’UCV et le Conseil d’État. Conscient que ce compromis ne résoudra pas toutes les difficultés financières des communes, il constitue un premier pas nécessaire pour aborder la réforme du système péréquatif. 

L’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État sur la participation à la cohésion sociale règle la question de la répartition financière verticale (canton-communes) des montants de l’ex-facture sociale. En cela, il propose un rééquilibrage de CHF 565 mios jusqu’en 2028 au plus tard, puis CHF 150 mios annuels et pérennes à l’avantage des communes. Ainsi, la répartition de la facture entre le canton et les communes passera respectivement à 63% et 37%, et poursuivra sa diminution pour les communes car elles continueront de supporter le tiers de l’augmentation. Cet accord constitue également une feuille de route pour entreprendre la réforme de la péréquation intercommunale dans son ensemble.

Un allégement bon à prendre : précisions en chiffres

Composé de toutes les communes de plus de 7'000 habitants du canton, le Groupe des Villes compte 24 communes, représentant 55% de la population vaudoise. Il est un organe à part entière de l’UCV et porte le regard des villes vaudoises sur les thématiques communales. 

De ce point de vue, l’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État constitue une ouverture sur la future réforme de la péréquation intercommunale. Le rééquilibrage financier proposé permettra de ralentir la dynamique des charges de la participation à la cohésion sociale, et même de la stabiliser ces deux prochaines années. Un allégement bon à prendre bien qu’il ne suffise pas à résoudre les difficultés financières auxquelles les villes sont confrontées. Avec CHF 565 mios de diminution de charges d’ici à 2028 (voire 2026 si les comptes de l’État sont positifs, puis CHF 150 mios pérennes), l’augmentation de la facture à la charge des communes devrait être en moyenne de 1.8% ces cinq prochaines années, alors qu’elle se situait à 3.8% ces cinq dernières années. 

En continuant à supporter le tiers de l’augmentation, la part communale poursuivra sa diminution après 2028. La proportion de 36.7% visée pour 2028 au plus tard devrait continuer à diminuer vers le tiers du total, soit la répartition que connaissaient le canton et les communes avant 2004.

Un accord indispensable pour engager la suite des discussions

S’agissant d’une solution résultant d’une négociation difficile, ce compromis a l’avantage de proposer une solution concrète et une garantie pour les communes. Au-delà de ses aspects financiers, il constitue également une déclaration de paix institutionnelle nécessaire à la poursuite des discussions entre l’État et les communes. Les villes sont conscientes que cette étape – qui règle pour quelques années le rééquilibrage financier canton-communes et la répartition de la participation à la cohésion sociale – est nécessaire et indispensable pour engager la réforme du système péréquatif dans son ensemble. Sans cette étape, c’est un retour à la case départ.

Le Groupe des Villes souhaite que cet accord ouvre la voie d’un nouvel état d’esprit dans un dialogue plus constructif entre le canton et les communes, sur l’ensemble des dossiers des différentes politiques publiques et pour les années à venir. 

A noter que cet accord sera prochainement discuté par le Groupe des Bourgs et Villages, ainsi que le Conseil, deux autres organes de l’UCV.

Président du Groupe des Villes - M. Jean-Daniel Carrard

Selon le communiqué de presse du 10 septembre 2020

Le Groupe des Bourgs et Villages de l’UCV soutient l’accord sur la participation à la cohésion sociale

Le Groupe des Bourgs et Villages de l’Union des Communes Vaudoises (UCV) soutient à une très large majorité l’accord sur la participation à la cohésion sociale entre l’UCV et le Conseil d’État. Il salue les efforts réalisés par le comité et considère que cet accord constitue une avancée nécessaire pour la suite.

L’accord trouvé entre l’UCV et le Conseil d’État sur la participation à la cohésion sociale règle la question de la répartition financière verticale (canton-communes) des montants de l’ex-facture sociale. En cela, il propose un rééquilibrage de CHF 565 mios jusqu’en 2028 au plus tard, puis CHF 150 mios annuels et pérennes à l’avantage des communes. Ainsi, la répartition de la facture entre le canton et les communes passera respectivement à 63% et 37%, et poursuivra sa diminution pour les communes car elles continueront de supporter le tiers de l’augmentation. Cet accord constitue également une feuille de route pour entreprendre la réforme de la péréquation intercommunale dans son ensemble.

Un début de solution

Composé de Syndics-ques de communes de moins de 7'000 habitants de tous les districts, le Groupe des Bourgs et Villages compte 15 membres représentant la diversité communale de ce canton. Il est un organe à part entière de l’UCV et porte le regard des petites et moyennes communes sur les thématiques communales.

Dans une récente réunion, les différents éléments de l’accord ont été discutés et évalués par les membres de l’organe de l’UCV. Ceux-ci sont arrivés à la conclusion que malgré une progressivité relativement longue pour arriver au montant cible du rééquilibrage de CHF 150 mios, en 2026 au plus tôt, l’accord propose une garantie pour l’ensemble des communes qui ne peut pas être rejetée. Il constitue un frein à la dynamique des charges et un accélérateur pour diminuer la proportion en main des communes, tout en pérennisant la cohésion sociale au niveau communal en demandant à toutes les communes de continuer à y participer. Il s’agit d’une première étape qu’il est nécessaire de franchir pour aborder la suite : la réforme de la péréquation intercommunale.

En soutenant cet accord, les membres souhaitent également renforcer la voie institutionnelle pour traiter cette question et la suite de la réforme. Le compromis trouvé doit permettre de conserver un dialogue constructif entre l’Etat et les communes.

L’initiative populaire : une mauvaise idée

Sans connaître le texte précis de l’initiative populaire « pour une juste répartition de la facture sociale », les intentions dévoilées jusqu’ici ne convainquent pas les communes ni sur le fond, ni sur la forme. Cette démarche présente des risques financiers énormes pour les communes vaudoises, sans aucune garantie de réussite. De plus, le risque d’une dérive du débat sur les prestations sociales plutôt que sur la répartition du financement des politiques sociales nécessaires à la cohésion sociale n’est pas à l’avantage des communes vaudoises et de leur population.

Les membres du Groupe Bourgs et Villages rappellent qu’une solidarité intercommunale est nécessaire, tant sur la participation à la cohésion sociale que directement entre communes dans la péréquation directe.

Présidente du Groupe des Bourgs et Villages - Mme Christine Chevalley

Non, il n'y a pas de liens entre les différents éléments de l'accord. 

Les éléments principaux de l'accord sont :

  • un rééquilibrage financier à la faveur des communes (articles 1, 2 et 5)
  • l'engagement de discussions sur une nouvelle péréquation (article 6) 
  • l'engagement de discussions sur la facture policière (article 4)
  • l'engagement de discussions sur un mécanisme de maîtrise des finances communales (article 7)
  • une réforme dans le financement des agences d'assurances sociales (article 3)

L'accord garantit le rééquilibrage financier pour les communes, quel que soit l'aboutissement des discussions sur les autres dossiers.

L'article 165 Cst-VD traite de l'assainissement financier du canton, une forme de mécanisme de maîtrise des finances cantonales. Il précise que :

  1. Si, dans les derniers comptes, les recettes ne couvrent pas les charges avant amortissements, les autorités cantonales prennent sans délai des mesures d’assainissement portant sur le montant du dépassement.
  2. Les mesures qui nécessitent des modifications de rang législatif sont soumises au vote du corps électoral. Pour chacune de ces mesures, le vote oppose la modification législative proposée à une augmentation du coefficient de l’impôt cantonal direct d’effet équivalent.

Cet article précise donc que les comptes (et non un budget) négatifs de l'Etat ne sont pas suffisants pour déroger au protocole d'accord. Le déficit doit être supérieur à la valeur des amortissements comptables. Ensuite, l'Etat peut disposer de ses "réserves" pour limiter les dégats. Ce n'est qu'ensuite que des choix devront être faits sur l'ensemble des politiques publiques cantonales, y compris sur la possibilité d'augmentation du coefficient d'impôt, pour entreprendre un assainissement du montant du dépassement.

Cet article constitutionnel est donc une disposition qui existe indépendamment de son inscription dans le protocole d'accord. Si le canton devait se retrouver un jour dans cette situation, il pourrait modifier (après un vote du corps électoral), n'importe quelle loi ou accord. 

Lors de l’Assemblée générale de l’Union des Communes Vaudoises (UCV), les communes ont ratifié l’accord sur la Participation à la cohésion sociale (PCS) entre l’UCV et le Conseil d’État. Sans résoudre toutes les difficultés financières des communes, ce compromis constitue un premier pas nécessaire pour aborder la réforme du système péréquatif.

Vous trouverez plus d'informations dans le communiqué de presse.

La réforme de la péréquation intercommunale vaudoise est l'un des enjeux principaux de cette législature. Cependant, les débats autour du système en vigueur depuis 2011 n'ont jamais cessé. Trois causes principales permettent de comprendre cette remise en question "perpétuelle" et les embûches de la réforme : l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et le traitement réservé à la facture sociale.

S'il y a bien un domaine qui ne fera jamais l'unanimité, c'est la péréquation intercommunale : sans cesse remise en question, c'est une politique pourtant épineuse à réformer. Cette problématique d'une refonte péréquative, partielle ou globale, est particulièrement complexe (ou compliquée ?), dans la mesure où elle implique des changements. Avant de tenter d'apporter un éclairage sur cette question spécifique, il est indispensable de considérer un facteur implicite à toute réforme : la résistance au changement. En adoptant une approche managériale consciencieuse d'une bonne conduite du changement pour la révision de la péréquation, on se concentrerait sur les élus communaux (facteurs individuels), le plan de réalisation de la nouvelle péréquation (facteurs stratégiques), la représentativité et la légitimité des acteurs qui élaborent une nouvelle péréquation (facteurs liés à l'agent du changement), et enfin sur le processus démocratique et législatif que cette réforme implique (facteurs organisationnels), avant même d'entamer une réflexion technique. Comme cette analyse nécessiterait à elle seule une législature, et que, surtout dans ce domaine, les communes ne forment pas une seule entité, nous pourrions résumer la situation de la manière suivante : la révision de la péréquation financière suppose de revisiter les équilibres financiers intercommunaux - et potentiellement avec le canton. Et là, changement il y aura nécessairement.

Tous les professionnels d'accompagnement au changement vous le diront, le changement est un processus qui comprend à la fois des dangers et des opportunités (en principe...) pour les acteurs ou les organisations concernés. La finalité est censée être une amélioration du fonctionnement du système. Il est donc indispensable d'adopter une posture positive face au changement qu'implique cette réforme péréquative : "Le secret du changement consiste à concentrer son énergie pour créer du nouveau, et non pas se battre contre l'ancien" (Dan Millman).

Abstractions faite de cette prédisposition, abordons les causes vétilleuses (et profondes) de la révision de la péréquation : l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et, bien entendu, le traitement réservé à la fameuse "facture sociale"[1]. C'est autour de ces trois sujets que s'articulera cet article.

De l'intensité de la solidarité

Si personne n'ose remettre en question l'existence d'un principe de solidarité entre les communes vaudoises (ou du moins le manifester ouvertement), beaucoup remettent en question l'intensité de la solidarité du système péréquatif. On entend plusieurs discours sur cette question : les petites communes participent trop aux charges des grandes communes, notamment via la couche population ; les communes à fort potentiel fiscal[2] participent trop à la facture sociale et à la péréquation directe ; etc. Cette intensité est également remise en question lorsque les communes à faible potentiel fiscal voient passer les chiffres des valeurs du point d'impôt des communes à fort potentiel fiscal.

Pour mieux comprendre la logique péréquative, il faut partir de l'idée que la grande majorité des politiques publiques communales supposent un seuil minimum de prestations à offrir à la population[3]. Les communes doivent par conséquent disposer de moyens financiers comparables pour leur mise en œuvre. La péréquation joue ainsi un rôle redistributif, afin que les communes aient le "minimum vital" : il faut l'envisager comme poursuivant un objectif semblable à celui défendu par un homme vertueux : Robin des Bois ! Mais dans une version 2.0 : moderne, démocratique et légalisée. L'atténuation de charge fiscale liée aux différences de capacités contributives des contribuables dans le canton et la prise en compte de besoins spécifiques des communes ont des effets positifs sur l'ensemble des politiques publiques communales et cantonales.

Toutefois, la difficulté réside dans l'intensité de cette redistribution. Afin de mieux comprendre cela, prenons l'exemple de la péréquation des ressources[4]. Cet exemple a le mérite de s'appuyer sur des modèles existants dans d'autres cantons. Il pourrait d'ailleurs constituer une source d'inspiration pour le modèle vaudois... Dans une péréquation des ressources, les communes à fort potentiel fiscal alimentent un fonds redistribué aux communes à faible potentiel fiscal. Plus une commune s'écarte de la moyenne, plus elle alimente ou bénéficie de ce fonds (tout dépend de quel côté de la moyenne elle se trouve !). Dans ce modèle, l'alimentation et les redistributions se font en fonction du potentiel fiscal des communes.

Dans un cas hypothétique de péréquation à 100%, les écarts supérieurs à la moyenne seraient ponctionnés et redistribués aux communes aux écarts inférieurs jusqu'à ce que toutes les communes présentent la même capacité financière. En d'autres termes, c'est comme si on appliquait le taux d'impôt unique. Entre le choix d'une péréquation à 100% ou celui d'aucune solidarité, il existe de nombreuses possibilités d'intensités variables. Le graphique ci-après présente cette problématique. Il dispose les communes par ordre croissant selon leur potentiel fiscal sur l'axe horizontal. La situation de départ signifie "avant péréquation" et est représentée par la droite bleue foncée. Une péréquation à 100% suppose une situation "après péréquation" dans laquelle toutes les communes disposent du même potentiel (droite horizontale). Dans un cas intermédiaire, par exemple une péréquation à 50% (droite bleue claire discontinue), les écarts entre les communes sont diminués, tout en conservant des différences de potentiel.

Il est peut être plus facile de comprendre maintenant qu'une modification de l'intensité de la solidarité a des répercussions positives ou négatives sur toutes les communes (modification de l'inclinaison de la courbe discontinue). Malgré l'absence de péréquation des ressources dans le système vaudois, l'intensité de la solidarité peut également être modifiée, comme en 2016, en supprimant la valeur du point d'impôt écrêté comme référence dans les calculs par exemple. Dans ce cas précis, de façon schématique et simplifiée, la gauche de la droite discontinue monte et la droite descend en fonction de la moyenne. Cette modification, souhaitée par le Conseil d'Etat, relève avant tout d'un choix politique, et c'est bien là le nœud du problème.

Techniquement, le système péréquatif vaudois est si complexe (ou compliqué ?), que "l'effet papillon" est assurément au rendez-vous de toute modification. Mais qu'on se le dise, même avec le système le plus simple et le plus transparent qu'il soit, l'intensité de la solidarité restera toujours un "choix politique" : trouver une intensité de solidarité qui convienne à 309 communes est manifestement chose impossible. Cependant, nous avons la chance de pouvoir mobiliser une compétence helvético-vaudoise de choix : la capacité à réaliser des compromis. Elle permettra de s'extirper d'une situation que l'on pourrait qualifier de "délicate" et ainsi refermer la boîte de Pandore.

De la reconnaissance des besoins

Un système péréquatif comprend souvent une péréquation des besoins : il s'agit d'une redistribution de ressources financières en fonction de l'intensité des besoins de chaque commune. Il est par conséquent nécessaire d'identifier les besoins des communes et de déterminer ceux qui seront compensés par le système péréquatif.

Quels sont les besoins des communes ? Répondre à cette question est assez simple avec un petit sondage auprès de nos 309 communes. Les réponses vont dépendre en premier lieu des politiques publiques communales : les besoins seront sans doute identifiés dans l'école obligatoire, l'accueil de jour des enfants, les routes, les infrastructures sportives et culturelles, l'eau et les eaux usées, les déchets, etc. En second lieu, et c'est là que cela devient intéressant, ce sont les particularités avancées par chaque commune qui vont faire naître un besoin : l'altitude des communes de montagne engendre des coûts plus élevés pour les infrastructures et le développement touristique ; les communes à forte population en âge de scolarité obligatoire supportent des charges conséquentes ; les grandes communes doivent gérer les coûts d'encombrement et les effets de débordement, souvent liés aux infrastructures sportives, culturelles et de transports ; les grandes communes encore dans lesquelles les populations les moins favorisées résident et engendrent des coûts sociaux plus élevés ; les petites communes ont à leur charge des coûts de transports important pour déplacer leurs élèves ; etc. Cette diversité est une caractéristique du paysage communal vaudois qui le rend si apprécié, mais aussi si particulier.

Quels besoins faut-il prendre en considération dans le système péréquatif ? Après l'intensité de la solidarité, voilà la seconde difficulté dans la réforme du système. Le premier élément de réponse se trouve encore une fois dans les politiques publiques dont la mise en œuvre est assurée par les communes. En effet, si un système péréquatif découle de la répartition des tâches entre le canton et les communes, il est nécessaire de se poser la question suivante : quelles sont les tâches communales qui doivent être fournies avec la même qualité et la même quantité sur tout le territoire ? L'école obligatoire par exemple ? L'ordre public ? Les transports ? L'aide sociale ? En effet, si la prestation doit être équivalente, alors les moyens pour y parvenir également. Certains domaines feront probablement l'unanimité et d'autres... devront faire l'objet de compromis ! Il est certain que tous les besoins ne pourront être compensés, ne serait-ce parce que les ressources sont limitées. Et c'est là le second élément de réponse. C'est bien joli de redistribuer l'argent, mais les communes ne disposent pas (encore) de planche à billets. Appliquer la technique de l'arrosoir n'est pas forcément judicieuse, surtout quand ce sont les arrosés qui le remplissent. A moins que l'Etat souhaite participer aux besoins des communes comme cela se fait dans le Canton de Fribourg par exemple ? Conseil d'Etat, une péréquation verticale ça vous dit ? La difficulté ne réside donc pas dans l'identification des besoins, mais dans leur reconnaissance par le système péréquatif.

Du traitement réservé à la facture sociale

Dans ce domaine, il existe une solution simple et précisément sans compromis entre les communes : le canton prend en charge l'intégralité de la facture sociale. Non ? Bon, alors pour toutes les communes qui ont l'impression, souvent à juste titre, que la péréquation pèse de plus en plus dans leur budget, n'oubliez pas que la part communale à la facture sociale est passée d'environ CHF 560 mios en 2011 à environ CHF 710 mios en 2015. Près de 27% d'augmentation, alors même que les recettes courantes des communes ont augmenté de 13% - je m'étais promis de parler de péréquation sans chiffre, mais là quand même... Bien entendu, les montants de référence sont différents, mais cela montre à quel point la facture sociale vient "noircir" le tableau de la péréquation. Si la politique sociale et la péréquation sont deux domaines bien distincts, leur association rend la lecture du système plus floue[5].

Et si la facture sociale n'existait pas ? Et bien les communes économiseraient 20 points d'impôt en moyenne (accompagné d'une bascule de point d'impôt) - et je ne mentionne pas les communes qui y gagneraient bien plus... C'est bel et bien le traitement de cette facture sociale qui constitue l'une des sources difficultueuses de réforme de la péréquation. Il n'est pas difficile de créer un beau modèle de péréquation des ressources et un autre pour la péréquation des besoins, mais l'intégration d'une facture de plus de CHF 720 mios, en augmentation constante, rend l'exercice plus difficile qu'il n'y paraît. Il est nécessaire de poursuivre la réflexion dans ce domaine (ou suivre la proposition sans compromis entre les communes...).

Conclusion

Une commune peut avoir un fort ou un faible potentiel fiscal (péréquation des ressources), ainsi que beaucoup ou peu de besoins (péréquation des besoins), cela fait partie du paysage communal. La difficulté d'une réforme péréquative ne réside pas dans ses aspects techniques qui prendront en compte ces différentes spécificités, car des modèles et des indicateurs existent et peuvent être adaptés. Non, la difficulté réside dans le changement qu'implique une réforme péréquative, parce qu'elle touche à la fois à l'intensité de la solidarité, la reconnaissance des besoins des communes et le traitement réservé (ou pas ?) à la facture sociale. C'est dans un esprit collectif qu'il va falloir penser et agir, dans un esprit d'ouverture au changement et de prise en compte de toutes les communes vaudoises, dans l'intérêt général, comme l'Union des Communes Vaudoises s'applique à le faire. La défense d'intérêts particuliers n'a pas sa place dans une péréquation, car elle mine et pollue ce débat essentiel pour l'avenir des communes vaudoises.

 

Article écrit par M. Gianni Saitta, Conseiller en stratégie et gestion financières publiques à l'UCV jusqu'en juin 2021


[1] Il s'agit de l'ensemble des coûts de la politique sociale dont un peu moins de la moitié est à la charge des communes.

[2] Le potentiel fiscal est la mesure de la capacité financière d'une commune, rendue comparable lorsqu'elle est définie par habitant. Cette capacité est mesurée grâce aux rendements des impôts communaux. Dans le système péréquatif vaudois actuel, le potentiel fiscal est mesuré par la valeur du point d'impôt par habitant.

[3] Par exemple, l'école obligatoire ou l'accueil de jour des enfants.

[4] Le système péréquatif vaudois ne réalise pas de péréquation des ressources. Dans ce type de péréquation, l'alimentation du fonds et sa redistribution s'effectuent uniquement sur la base d'un indicateur de ressource (potentiel fiscal).

[5] C'est également un motif qui a pesé pour la suppression de la valeur du point d'impôt écrêté comme référence lors de la révision partielle en 2016.

Depuis un certain nombre d'années, le Comité de l'Union des Communes Vaudoises (UCV) explore différentes pistes de réflexion concernant le système péréquatif intercommunal vaudois. Le présent rapport synthétise la majeure partie de ces réflexions et propose de poser les fondements pour une réflexion en profondeur sur le système péréquatif intercommunal. Il poursuit ainsi deux objectifs : analyser le système actuel et apporter des éléments de réflexion pour la réforme péréquative, en partie inspirés d'autres systèmes péréquatifs.

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