Autorités communales

Les autorités communales sont composées du conseil communal/général, de la municipalité et du syndic. L'UCV observe deux points qui soulèvent fréquemment des questions : la répartition des attributions entre les différentes autorités d'une part, et la responsabilité des communes d'autre part. 

Pour rappel, le conseil communal/général (organe législatif) est responsable du contrôle de la gestion de la commune, il décide notamment d'adopter le budget annuel, les impôts locaux, les comptes et les règlements communaux. La municipalité (organe exécutif) est chargée de l'exécution des décisions du conseil communal/général, de la direction de l'administration ainsi que de la gestion des affaires courantes et des biens communaux. Le syndic, qui préside la municipalité, est spécialement chargé d'exécuter les lois, décrets et arrêtés, et a le droit de surveillance et de contrôle sur toutes les branches de l'administration.

Les membres des conseils communaux ou généraux ont plusieurs outils de proposition à leur disposition. Focus sur quelques problématiques posées dans la pratique de ces instruments démocratiques.

Si le droit d’initiative de la municipalité se résume au préavis, de nombreuses variantes sont à disposition des membres des conseils généraux ou communaux : interpellation, postulat, motion, question, projet de règlement, etc. Même si la loi sur les communes (LC)[1] leur consacre des dispositions spéciales, celles-ci s’avèrent souvent peu claires aux yeux de ceux qui les pratiquent dans l’exercice de leur fonction communale. Nous avons donc décidé, non pas de rappeler ici les procédures de traitement des droits d’initiative qui font déjà l’objet d’explications complètes sur le site de l’Etat de Vaud[2], mais de mettre en lumière certaines problématiques posées dans la pratique de ces instruments démocratiques.

A quel moment la proposition doit-elle être déposée ?

La LC précise à quel moment la proposition doit être développée[3] (immédiatement ou lors de la prochaine séance du conseil) mais reste muette quant au moment de son dépôt. Aussi, sans autre précision légale ou disposition du règlement du conseil à ce sujet, il est possible de remettre la proposition avant, voire même pendant, la séance. Dans tous les cas, la proposition doit être inscrite à l’ordre du jour. Aussi, si elle est déposée avant la séance, le bureau du conseil doit la recevoir suffisamment à l’avance avant que l’ordre du jour ne soit expédié[4]. Si elle est déposée pendant la séance, il est nécessaire que le dépôt fasse l’objet d’un vote du conseil afin de modifier l’ordre du jour. Précisons que le règlement du conseil peut exclure le dépôt pendant la séance.

La municipalité est-elle contrainte de répondre à une proposition irrecevable lorsque le conseil accepte néanmoins l’entrée en matière ?

Pour rappel, la proposition doit respecter des conditions de fond[5] et des conditions formelles[6]. Une fois l’entrée en matière sur la proposition décidée par le conseil, ladite proposition devient contraignante pour la municipalité. D’où l’importance de procéder à un examen préalable de la proposition, qui peut être effectué par le bureau, son Président ou encore une commission thématique. Cette contrainte est valable même lorsque la proposition est viciée sur le fond ou la forme. Dans un tel cas, la municipalité ne peut pas se contenter de classer la proposition. Elle doit établir un rapport expliquant les raisons de son irrecevabilité, qui sera transmis au conseil. Ce dernier prendra acte ou refusera de prendre acte du rapport municipal. Le rapport ne sera pas transmis à une commission.

Quelle est la nature juridique du rapport établi par la municipalité en réponse à la proposition ?

Le rapport constitue une décision au sens de l’article 65 de la LC et partant, ouvre une voie de droit. Les dispositions légales sur l’adoption du rapport ou du préavis sont également applicables. En particulier l’article 35 LC qui implique obligatoirement le renvoi du préavis faisant suite à une proposition à l’examen d’une commission, sans nécessiter le vote du conseil.

Quel est le délai de traitement d’une proposition par la municipalité ?

L’article 33 alinéa 4 de la LC fait mention d’un délai maximum d’une année pour que la municipalité réponde à la proposition. Il est également possible de fixer un délai plus court[7] (la LC parle de délai particulier) dans le règlement du conseil. Cependant, il s’agit ici d’un délai d’ordre, c’est-à-dire qu’il ne contraint pas à la décision. En cas de non-réponse de la municipalité, il n’existe aucune base légale permettant de sanctionner l’exécutif. Tout au plus, dans des cas extrêmes, un signalement auprès des autorités cantonales de surveillance pourra être envisagé.

Est-il possible de modifier une proposition avant sa prise en considération ? Cas échéant, l’accord de l’auteur est-il obligatoire ?

Une proposition peut tout à fait être modifiée, ne serait-ce que pour des raisons de recevabilité. Par exemple, une motion qui porterait sur une compétence de la municipalité, et par conséquent irrecevable, peut être transformée en postulat avant sa prise en considération. La loi précise qu’il revient à l’auteur et à l’auteur seul de la retirer ou de la modifier[8]. Cependant, dans la pratique, il est toléré que les règlements communaux prévoient la possibilité d’autoriser le conseil à opérer les modifications nécessaires ou à transformer par exemple une motion en postulat et ce sans l’accord de l’auteur. Rappelons ici qu’une telle pratique est illégale au niveau cantonal[9].

Quid si la municipalité soumet un préavis dont l’objet n’entre pas dans le champ de compétence du conseil ?

Si le préavis municipal ainsi que le rapport de la commission y relatif ont été inscrits à l'ordre du jour du conseil, la municipalité dispose de la possibilité de retirer son préavis. Elle peut le faire jusqu'à la votation du conseil. Si elle ne le fait pas, le conseil devra rejeter les conclusions dudit préavis, sous peine d'adopter une décision illégale.

Existe-il des exigences particulières quant au rapport de la commission ?

Si le rapport fait suite à un postulat, son contenu n’est pas dicté par des dispositions légales. Aussi, il peut résumer brièvement l’historique des travaux de la commission, donner des explications ou encore faire des propositions. En revanche, le dispositif est obligatoire. La commission devra donc dans ses conclusions proposer au conseil de prendre acte du rapport de la municipalité ou de refuser d’en prendre acte.

Si le rapport fait suite à un préavis portant sur un projet de décision ou de règlement ou partie de celui-ci, les remarques précédentes sont également valables. En outre, la commission pourra également proposer des amendements à soumettre au conseil.

Certains règlements communaux permettent à la commission de proposer au conseil le renvoi à la municipalité pour nouvelle étude. Dans ce cas, le conseil sera amené à voter sur la prise en considération de cette proposition avant le renvoi cas échéant à la municipalité.

Article rédigé par Mme Isabelle del Rizzo, Juriste à l’UCV.

Référence

Cet article se base sur l’ouvrage de David Equey, « Aspects juridiques de l'institution communale en droit vaudois », en particulier le chapitre « Le droit d'initiative des membres du conseil général ou communal et de la municipalité en droit vaudois », in RDAF 2010 hors-série, pp. 119-215, disponible sur le site de l’Etat de Vaud.


[1] 75.11 Loi sur les communes du 28 février 1956 (LC)

[2] https://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/communes/autorites-communales/droits-de-proposition/

[3] Art. 32 al. 1 LC

[4] Au minimum 5 jours avant la séance, articles 14 al. 3 et 25 al. 3 LC

[5] Notamment respect du principe de séparation des pouvoirs entre autorités communales, principe de la hiérarchie des normes, conformité au droit supérieur

[6] Unité de forme, unité de rang, unité de la matière, voir article 106 b al.1 de la Loi du 16.05.1989 sur l’exercice des droits politiques 160.01 (LEDP)

 

A l’initiative de l’UCV et en collaboration avec l’ACI, le règlement des remboursements de frais relatifs aux mandats politiques en particulier l’imposition des jetons de présence versés aux conseillers communaux, a été modifié.

Cette correction fait suite à de nombreuses questions adressées à notre service juridique quant à l’interprétation du texte de l’ancien règlement qui pouvait induire en erreur. Sur le fond, il n’y a pas de changement mais le texte a été modifié afin de clarifier le montant à partir duquel ces indemnités sont imposables.

Vous trouverez ci-dessous un tableau récapitulatif qui guidera les municipalités dans ce domaine :

 

Montants annuels

(en CHF)

 

 

Certificat de salaire obligatoire

 

Prélèvement des cotisations sociales

 

Montant imposable

 

0 - 2300

 

NON

 

NON

 

NON

(en dessous-du seuil d’imposition)

 

2301 - 3333.35

 

 

NON

 

OUI

 

NON

(en dessous-du seuil d’imposition)

 

+ de 3333.35

 

OUI

 

OUI

 

OUI

(à mentionner sous ch. 2.3 ou 7 du certificat de salaire)

Depuis 2014, la direction romande de l’Association suisse des cadres (ASC) propose un certificat en gestion communale pour les membres des exécutifs communaux.

Un membre d’un exécutif communal consacre environ entre 12 à 15 heures par semaine pour sa municipalité, parfois plus ! Gérer un dicastère et prendre des décisions nécessite un engagement important de la part de l’individu, à concilier très souvent avec une activité professionnelle. De plus, les thématiques communales sont complexes : aménagement du territoire, éducation, santé, police, etc. Ce certificat en gestion communale clarifie et officialise 10 compétences que tout municipal·e devrait avoir acquis après quelques années d’expérience.

Ces compétences sont les suivantes : techniques de négociation, gestion de projets et capacité d’analyse, capacité de travail en équipe et leadership, culture du feed-back, animation de séances, dynamique de groupe, gestion du stress, capacité de s’exprimer en public, esprit de synthèse, sens de l’organisation et des responsabilités.

Sur la base d’un dossier complet, d’une auto-évaluation et d’une audition, l’ASC peut vérifier et mettre en valeur ces acquis. Les fonctions particulières telles que président, maire ou syndic, sont mentionnées dans un avenant afin de vraiment personnaliser la démarche et de correspondre au mieux à la réalité. 

Démarche pour l'obtention du certificat sur le site de l'Association suisse des cadres.

L'UCV a négocié à deux reprises (2008 et 2011) les directives avec l'ACI sur les allègements fiscaux, d'où les règlements et directives suivants :

Historique

Suite au dépôt en décembre 2013 de la motion Hans-Rudolf Kappeler, qui demandait l'élaboration d'un projet de loi prévoyant une défiscalisation substantielle des indemnités versées à ceux qui exercent à titre accessoire des tâches publiques, les avis des communes ont été très partagés. Constatant cet important désaccord auquel s'ajoute le fait que la solution préconisée par la motion est contraire aux articles 7 LHID, 24 LIFD et 28 LIVD, l'UCV a porté cette réflexion au niveau fédéral. En septembre 2014, le conseiller national Jean-Pierre Grin a déposé un postulat qui charge le Conseil fédéral d'étudier de possibles modifications des articles 7 LHID et 24 LIFD de façon telle que le principe d'un allègement fiscal des indemnités accordées aux membres des exécutifs communaux soit introduit.

Le 19 septembre 2016, le Conseil national n'est pas entré en matière sur le postulat Jean-Pierre Grin. Par ce statu quo légal, une exonération sur le plan cantonal des indemnités des Exécutifs communaux reste contraire au droit fédéral. Cette solution n'est donc plus à l'ordre du jour, ce qui fait que les allègements fiscaux prévus dans les directives de 2012 restent applicables.

Pour plus d'information sur la position de l'UCV :

Ce sujet a fait l'objet d'une soirée d'information donnée par Me Haly, qui a également rédigé un article paru dans le magazine Point Commune. Ce dernier précise de manière synthétique quels sont les cas de responsabilité civile de la commune et des membres de la municipalité ainsi que les cas de responsabilité pénale des municipaux ou des employés de la commune. Me Haldy propose également des pistes aux communes qui voudraient se prémunir contre d’éventuelles prétentions à leur encontre.

La question de la répartition des attributions entre les différentes autorités a fait l’objet de deux avis de droit établis en 2010 par M. David Equey.

Avis de droit sur le pouvoir de contrôle du conseil sur l’activité municipale : M. Equey s’est intéressé à la surveillance du conseil général/communal sur l’activité de la municipalité et nous éclaire plus précisément sur le cadre parfois flou de l’activité des commissions de surveillance (commissions de gestion et des finances). Il traite de l’accès de ces commissions aux documents et renseignements, de leur pouvoir d’investigation ainsi que des moyens de droit dont elles disposent.

Voir aussi la synthèse de l'avis de droit (article paru dans Point Commune, 2010)

Avis de droit sur le droit d’initiative des membres du conseil et de la municipalité : M. Equey y aborde le droit d’initiative des membres du conseil général/communal et de la municipalité, droit exercé incorrectement dans de nombreux cas. Il insiste sur l’importance d’une analyse poussée des propositions afin que ces dernières soient conformes au droit supérieur et compatibles avec les principes de répartition des compétences entre autorités communales d’une part, et entre commune, canton, et Confédération d’autre part.

 

Actualités en relation

Publié le - Autorités communales

L'ACS organise un séminaire et son assemblée générale sur ce thème.

Lire la suite
Publié le - Questions juridiques - Autorités communales

Le service juridique de l’UCV reçoit de nombreuses questions sur le thème de la récusation. C’est l’occasion pour les juristes Isabelle del Rizzo et…

Lire la suite
Publié le - Soirée d'information UCV - Autorités communales

Téléchargez la présentation de M. David Equey, Dr. en droit - avocat, à la soirée d'information du 1er mars 2018 à Bussigny.

Retrouvez les questions/réponses soulevées lors de cette soirée.

Publié le - Consultations - Autorités communales

Délai de réponse à l'UCV : 3 septembre 2010

Lire la suite