Aménagement du territoire

Au niveau suisse, l’aménagement du territoire est principalement encadré par la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979 et par l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000. La LAT prévoit que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol afin de permettre un développement harmonieux du pays, en tenant compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie. Au niveau vaudois, l’aménagement du territoire est notamment régi par la Loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) du 4 décembre 1985 et par le Plan directeur cantonal (PDCn), qui est prévu par la LAT (art.8).

Ces trente dernières années, la surface de terres assolées par habitant a diminué d’un tiers, principalement en raison de la croissance démographique et économique . Les cadres légaux aux niveaux fédéral et cantonal sont régulièrement révisés et adaptés à l’évolution de la société, avec comme objectif principal la lutte contre le mitage du territoire. La LAT et son processus de révision ont de nombreuses implications pour les communes et soulèvent notamment la question de la répartition des compétences entre Confédération, cantons et communes.

La 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) a été approuvée officiellement par le Conseil Fédéral le 31 janvier 2018, ce qui met fin au moratoire imposé au Canton de Vaud. Les projets bloqués peuvent donc redémarrer.

Cette adaptation prévoit que les communes adaptent leurs zones à bâtir aux prévisions démographiques à l’horizon 2030, densifient les centres, gèrent les zones d’activités et préservent les terres agricoles. Quant à la taxe sur la plus-value, le Conseil d’Etat propose un taux de 30% si un terrain jusque-là inconstructible est classé en zone à bâtir, et un taux de 20% pour tous les autres cas de figure. Ces deux projets présentent un certain nombre de points problématiques pour les communes ; l’UCV les énumère dans sa prise de position.

Concernant le dossier sur les Zones industrielles et d'activités (ZIZA), l'UCV s'engage en faveur d'une solution qui concilie exigences fédérales, besoins de l'économie et équilibres régionaux. Or, le projet de directive cantonale ne répond pas à ces attentes.

Suite au courrier de mai 2016 du groupe Bourgs et Villages, adressé aux Chefs du DTE et du DEIS, l'UCV a obtenu une rencontre sur le plan politique. Celle-ci s'est tenue le 17 janvier. Un atelier technique a également été mis en place dans le courant de l'été dernier, réunissant les représentants du SPECO, du SdT, de l'UCV. L'AdCV a été associée à cette démarche. L'UCV s'est engagée en faveur d'une solution qui concilie exigences fédérales (en particulier l'art. 30a OAT, pour une utilisation mesurée du sol), besoins de l'économie et équilibre régionaux.

Pour un résumé de la situation sur les ZIZA, lire l'article rédigé par Mme Christelle Luisier Brodard, Syndique de Payerne et membre du Comité de l’UCV, pour le magazine Point CommUNE! 

Le 17 janvier, un projet de directive cantonale en la matière a été présenté aux délégués de l'UCV et de l'AdCV. Or, ce document ne correspond absolument pas aux solutions proposées par les représentants des communes. L’UCV l’a fait savoir en rappelant, par une note adressée aux deux Conseillers d’Etat concernés, la position des faîtières sur les ZIZA. 

Les nouvelles exigences découlant de la législation fédérale concernant les zones d’activités impliquent une attitude proactive des communes. L’UCV s’engage en faveur d’une solution qui concilie utilisation mesurée du sol, besoins de l’économie et équilibres régionaux.

Au niveau fédéral, l’article 30a de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) et des directives d’application précisent les nouvelles exigences concernant les zones d’activités. Il ressort de l’ensemble du dispositif que les classements en zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins définis. La gestion pourra être opérée par le canton lui-même ou être déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que mission publique avec obligation de rendre compte au canton.

Concernant le contenu de la gestion, il s’agira en particulier de construire une vue d’ensemble cantonale et régionale des zones et de piloter activement leur utilisation. Enfin, n’oublions pas que les autres règles de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) s’appliquent aussi aux zones d’activités (par ex. maintien des surfaces d’assolement, lutte contre la thésaurisation, etc.). 

Enjeux vaudois

Selon la 4e révision du plan directeur cantonal, seuls 150 ha de nouvelles zones d’activités pourront être délimités à l’horizon 2030, ce qui implique de pouvoir mobiliser les réserves existantes (environ 1000 ha dans le canton), en restant flexibles pour les entreprises – sous peine d’un choix d’implantation hors du canton-, et en respectant les équilibres régionaux. Or ce qui paraît simple en théorie, représente un véritable casse-tête à mettre en pratique.

Pistes de solutions proposées par les communes

Les associations faîtières des communes ont été, à la demande de l’UCV, suite à un courrier du groupe Bourgs & Villages, invitées par le Canton à participer à des ateliers destinés à mettre en place le système de gestion. Les communes proposent pour l’heure les pistes de solution suivantes :

  • Vue globale des zones: sur ce sujet, les communes pourraient adhérer à l’idée du SDT, qui vise à mettre sur pied un guichet cartographique cantonal, qui serait alimenté par des informations venant des communes. Il convient cependant de rester pragmatique dans les demandes de renseignement par parcelle ; par exemple, le fait de devoir demander à chaque propriétaire concerné s’il entend valoriser son terrain demanderait un travail important pour les communes, sans garantie quant à la fiabilité des résultats (situations évolutives par excellence).
  • Gouvernance du système de gestion : ce dernier doit être organisé à l’échelon supra-communal. Or le canton de Vaud ne connaît pas de région institutionnalisée. Dès lors quelle échelle choisir ? Les communes proposent que le district soit l’espace fonctionnel, via les associations de développement régionales ou périmètres définis par la loi sur l'appui au développement économique (LADE). Des sous-périmètres fonctionnels d’environ 15 km (admis par la Confédération dans le canton de Berne) et à définir en fonction des particularités locales pourraient être créés.
  • Règles pour la gestion des zones : ces points (dimensionnement, règles pour la création de nouvelles zones, lutte contre la thésaurisation, etc.) doivent encore être discutés. A ce stade, les communes souhaitent toutefois, concernant le redimensionnement, que ce qui est acquis reste acquis. En d’autres termes, la question du dézonage ne devrait intervenir que s’il s’agit de créer une nouvelle zone. Les communes sont par ailleurs disposées à étudier la proposition de créer des règles différentes pour la gestion en fonction des types de zones (d’importance cantonale, régionale ou locale).
  • Dispositions transitoires : les communes souhaiteraient traiter séparément certains projets de zones qui étaient à bout touchant lors de l’adoption de la législation fédérale.

Suite des travaux

La prochaine séance de travail réunissant le canton (SPECO et SDT) et les communes se tiendra en janvier 2018, en présence des Conseillers d’Etat en charge de l’économie et de l’aménagement du territoire. Lors de cette rencontre, ce sont en particulier les règles pour la gestion des zones qui seront abordées. Le but des communes est de pouvoir aboutir dans les meilleurs délais, afin d’éclaircir la situation pour les communes et de veiller au développement économique du canton.

Article rédigé pour le magazine Point CommUNE! de décembre 2017 par Mme Christelle Luisier Brodard, Syndique de Payerne et membre du Comité de l’UCV.

En octobre dernier, l'UCV a demandé à la Cheffe du DTE les raisons du changement de méthode de calcul. La réponse  reçue en fin d'année fait valoir en substance que les bilans 2014-15 issus de la MADR se fondent sur les règles de dimensionnement de la zone à bâtir contenues dans le PDCn 2008 et ne sont donc plus valables aujourd'hui. Pour satisfaire à l'article 15 LAT, le taux de saturation qui exprime le degré d'utilisation des droits à bâtir est désormais fixé à 100 %, et non plus à 80 %, ce qui explique, selon le département, l'augmentation notable des droits à bâtir disponibles.

Par courrier du 11 janvier 2018, le Comité a répondu que ce motif ne suffit pas à démontrer l'entier du différentiel entre les deux modes de calcul. Nous rappelons ici que l'année de référence fixée à 2015 dans le PDCn4, pour laquelle l'UCV s'était engagée, devait compenser, au moins en partie, les effets de la suppression du taux de saturation.

Enfin, nous avons pris bonne note d'une considération particulière figurant dans les explications données par la Cheffe du département et que nous portons ci-après à votre connaissance en mettant en exergue la dernière phrase: « Il convient encore de relativiser l'effet réel de ces changements de mode de calcul des réserves. Nous constatons en effet que la très grande majorité des communes devant redimensionner leur zone à bâtir ne parviendra pas à atteindre l'objectif de réduction fixé par le plan directeur cantonal, quel que soit le mode de calcul retenu. Or, il a toujours été admis que nous n'exigerions évidemment pas des communes qu'elles aillent au-delà du raisonnable en matière de réduction de la capacité d'accueil, à savoir redimensionnement de la zone à bâtir en dehors du territoire urbanisé et traitement des réserves (généralement sans dézonage) à l'intérieur du territoire urbanisé. »

L’examen préliminaire (art. 36 du projet LATC, voir commentaire EMPL 323) est une nouvelle phase en amont de l'examen préalable qui vise à faciliter le démarrage d'un projet de planification.

Dans son courrier du 11 janvier à la Cheffe du DTE, l'UCV a fait part de ses doutes quant à la réelle concrétisation de l'objectif positif accompagnant l'introduction de cette étape préliminaire. Le but – louable – ne peut qu'être salué : faciliter le démarrage du processus de planification et coordonner les différents services de l'administration.

Toutefois, aucune garantie n'est donnée quant à l'efficacité promise et au réel raccourcissement de la procédure. Les échos des procédures appliquant déjà cette règle confirment notre inquiétude. En revanche, cet outil de cadrage instaure de manière certaine une cogestion du service, peu compatible avec la compétence des communes en la matière. Ce qui implique un changement de paradigme auquel l'UCV ne saurait souscrire. 

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