Aménagement du territoire

Au niveau suisse, l’aménagement du territoire est principalement encadré par la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979 et par l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000. La LAT prévoit que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol afin de permettre un développement harmonieux du pays, en tenant compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie. Au niveau vaudois, l’aménagement du territoire est notamment régi par la Loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) du 4 décembre 1985 et par le Plan directeur cantonal (PDCn), qui est prévu par la LAT (art.8).

Ces trente dernières années, la surface de terres assolées par habitant a diminué d’un tiers, principalement en raison de la croissance démographique et économique . Les cadres légaux aux niveaux fédéral et cantonal sont régulièrement révisés et adaptés à l’évolution de la société, avec comme objectif principal la lutte contre le mitage du territoire. La LAT et son processus de révision ont de nombreuses implications pour les communes et soulèvent notamment la question de la répartition des compétences entre Confédération, cantons et communes.

Le détail des projets cités ci-dessous et des prises de position de l’UCV concernant ceux-ci est disponible dans la rubrique « Consultations ».

Au niveau fédéral :

  • 1er janvier 1980 : entrée en vigueur de la LAT.
  • 15 juin 2012 : les Chambres fédérales adoptent une révision partielle de la LAT en tant que contre-projet indirect à l’initiative populaire «De l’espace pour l’homme et la nature (initiative pour le paysage) ».
  • 3 mars 2013 : la 1ère étape de la révision de la LAT est acceptée en votation populaire.
  • 1er mai 2014 : entrée en vigueur de la LAT révisée.
  • Décembre 2014 à mai 2015 : mise en consultation de la 2ème étape de la révision de la LAT.
  • 4 décembre 2015 : le Conseil fédéral définit la 2ème étape de la révision de la LAT.

Au niveau du canton de Vaud :

  • 1987 : entrée en vigueur du 1er PDCn.
  • Août 2008 : entrée en vigueur de 2ème PDCn.
  • Juillet 2011 : mise en consultation de modifications de la LATC et d’autres lois, ainsi que de l’AIHC (accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions).
  • Décembre 2011 : entrée en vigueur de la 1ère adaptation du PDCn.
  • Juin 2012/2013 : entrée en vigueur de la 2ème adaptation/2ème adaptation bis du PDCn.
  • Janvier 2016 : entrée en vigueur de la 3ème adaptation du PDCn.
  • Janvier-février 2016 : mise en consultation de la 4ème adaptation du PDCn et du modèle de régime cantonal de compensation (taxe sur la plus-value) ; le but est de mettre le PDCn en conformité avec la 1ère étape de la révision de la LAT.

La 1ère étape de la révision de la LAT, acceptée en votation populaire le 3 mars 2013, est en vigueur depuis le 1er mai 2014. Elle vise à préserver le paysage et l’attrait de la Suisse en garantissant un développement plus compact du milieu bâti ; il s’agit de limiter le gaspillage du sol et la spéculation foncière. Deux exigences principales sont énoncées dans la LAT révisée : les zones à bâtir doivent correspondre à l’évolution prévue de la population et des emplois à un horizon de 15 ans ; les cantons doivent mettre en œuvre une taxe sur la plus-value d’au moins 20% visant à compenser les avantages/inconvénients résultant des mesures d’aménagement du territoire. En outre, les cantons doivent prendre des mesures contre la thésaurisation des terrains constructibles (par exemple : obligation de construire, droit d’emption légal). Les cantons ont jusqu’en 2019 pour adapter leur PDCn ; tant que l’adaptation du PDCn d’un canton n’est pas approuvée par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir de ce canton ne doit pas augmenter.

Le projet du Conseil fédéral quant à la 2ème étape de la révision de la LAT devrait être présenté vers l’été 2017. L’idée du Conseil fédéral est de renforcer la protection des terres cultivables ainsi que la coordination entre les infrastructures de transport et d’énergie et le développement territorial, cela au-delà des limites administratives. L’avant-projet mis en consultation fin 2014 pose problème notamment en ce qu’il entre en conflit avec certains principes constitutionnels concernant la répartition des compétences entre Confédération, cantons et communes3, et qu’il est largement jugé prématuré. Suite à la consultation, le Conseil fédéral a décidé de se concentrer sur les thèmes essentiels pour lesquels une révision est clairement nécessaire : construction hors zone à bâtir ; planification en sous-sol ; aménagement du territoire dans les espaces fonctionnels.


3 Constitution fédérale du 18 avril 1999 art.5a (subsidiarité), art.26 (garantie de propriété), art.50 (autonomie communale), art.75 (répartition des compétences en termes d’aménagement du territoire).

Les avant-projets de la 4ème adaptation du PDCn et de la nouvelle taxe sur la plus-value ont fait l’objet d’une consultation publique en janvier et février 2016. La réalisation de ces projets permettrait au Canton de se conformer à la 1ère étape de la révision de la LAT et de sortir, dès 2017, du moratoire imposé par la Confédération. La 4ème adaptation du PDCn prévoit que les communes adaptent leurs zones à bâtir aux prévisions démographiques à l’horizon 2030, densifient les centres, gèrent les zones d’activités et préservent les terres agricoles. Quant à la taxe sur la plus-value, le Conseil d’Etat propose un taux de 30% si un terrain jusque-là inconstructible est classé en zone à bâtir, et un taux de 20% pour tous les autres cas de figure. Ces deux projets présentent un certain nombre de points problématiques pour les communes ; l’UCV les énumère dans sa prise de position.

Les nouvelles exigences découlant de la législation fédérale concernant les zones d’activités impliquent une attitude proactive des communes. L’UCV s’engage en faveur d’une solution qui concilie utilisation mesurée du sol, besoins de l’économie et équilibres régionaux

Au niveau fédéral, l’article 30a de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) et des directives d’application précisent les nouvelles exigences concernant les zones d’activités. Il ressort de l’ensemble du dispositif que les classements en zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins définis. La gestion pourra être opérée par le canton lui-même ou être déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que mission publique avec obligation de rendre compte au canton.

Concernant le contenu de la gestion, il s’agira en particulier de construire une vue d’ensemble cantonale et régionale des zones et de piloter activement leur utilisation. Enfin, n’oublions pas que les autres règles de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) s’appliquent aussi aux zones d’activités (par ex. maintien des surfaces d’assolement, lutte contre la thésaurisation, etc.). 

Enjeux vaudois

Selon la 4e révision du plan directeur cantonal, seuls 150 ha de nouvelles zones d’activités pourront être délimités à l’horizon 2030, ce qui implique de pouvoir mobiliser les réserves existantes (environ 1000 ha dans le canton), en restant flexibles pour les entreprises – sous peine d’un choix d’implantation hors du canton-, et en respectant les équilibres régionaux. Or ce qui paraît simple en théorie, représente un véritable casse-tête à mettre en pratique.

Pistes de solutions proposées par les communes

Les associations faîtières des communes ont été, à la demande de l’UCV, suite à un courrier du groupe Bourgs & Villages, invitées par le Canton à participer à des ateliers destinés à mettre en place le système de gestion. Les communes proposent pour l’heure les pistes de solution suivantes :

  • Vue globale des zones: sur ce sujet, les communes pourraient adhérer à l’idée du SDT, qui vise à mettre sur pied un guichet cartographique cantonal, qui serait alimenté par des informations venant des communes. Il convient cependant de rester pragmatique dans les demandes de renseignement par parcelle ; par exemple, le fait de devoir demander à chaque propriétaire concerné s’il entend valoriser son terrain demanderait un travail important pour les communes, sans garantie quant à la fiabilité des résultats (situations évolutives par excellence).
  • Gouvernance du système de gestion : ce dernier doit être organisé à l’échelon supra-communal. Or le canton de Vaud ne connaît pas de région institutionnalisée. Dès lors quelle échelle choisir ? Les communes proposent que le district soit l’espace fonctionnel, via les associations de développement régionales ou périmètres définis par la loi sur l'appui au développement économique (LADE). Des sous-périmètres fonctionnels d’environ 15 km (admis par la Confédération dans le canton de Berne) et à définir en fonction des particularités locales pourraient être créés.
  • Règles pour la gestion des zones : ces points (dimensionnement, règles pour la création de nouvelles zones, lutte contre la thésaurisation, etc.) doivent encore être discutés. A ce stade, les communes souhaitent toutefois, concernant le redimensionnement, que ce qui est acquis reste acquis. En d’autres termes, la question du dézonage ne devrait intervenir que s’il s’agit de créer une nouvelle zone. Les communes sont par ailleurs disposées à étudier la proposition de créer des règles différentes pour la gestion en fonction des types de zones (d’importance cantonale, régionale ou locale).
  • Dispositions transitoires : les communes souhaiteraient traiter séparément certains projets de zones qui étaient à bout touchant lors de l’adoption de la législation fédérale.

Suite des travaux

La prochaine séance de travail réunissant le canton (SPECO et SDT) et les communes se tiendra en janvier 2018, en présence des Conseillers d’Etat en charge de l’économie et de l’aménagement du territoire. Lors de cette rencontre, ce sont en particulier les règles pour la gestion des zones qui seront abordées. Le but des communes est de pouvoir aboutir dans les meilleurs délais, afin d’éclaircir la situation pour les communes et de veiller au développement économique du canton.

Article rédigé dans le Point CommUNE! par Mme Christelle Luisier Brodard, Syndique de Payerne et membre du Comité de l’UCV. 

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