Aménagement du territoire et constructions

Au niveau suisse, l’aménagement du territoire est principalement encadré par la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979 et par l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) du 28 juin 2000. La LAT prévoit que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol afin de permettre un développement harmonieux du pays, en tenant compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie. Au niveau vaudois, l’aménagement du territoire est notamment régi par la Loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) du 4 décembre 1985 et par le Plan directeur cantonal (PDCn), qui est prévu par la LAT (art.8).

Ces trente dernières années, la surface de terres assolées par habitant a diminué d’un tiers, principalement en raison de la croissance démographique et économique. Les cadres légaux aux niveaux fédéral et cantonal sont régulièrement révisés et adaptés à l’évolution de la société, avec comme objectif principal la lutte contre le mitage du territoire. La LAT et son processus de révision ont de nombreuses implications pour les communes et soulèvent notamment la question de la répartition des compétences entre Confédération, cantons et communes.


Télécharger l'article (extrait Point Commune! no 64)

ARTICLE 118 LATC

1 Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n’est pas commencée.

2 La municipalité peut en prolonger la validité d’une année si les circonstances le justifient.

3 Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l’exécution des travaux n’est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l’ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d’inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

4 La péremption ou le retrait de permis de construire entraîne d’office l’annulation des autorisations et des approbations cantonales.

 

Avant toute chose, il est utile de rappeler l’objectif de clarté des relations juridiques poursuivi par cette norme. Il est en effet important que la municipalité ne reste pas liée indéfiniment par le permis, alors même que la règlementation ou les circonstances ont changé depuis son octroi. En limitant la durée de validité du permis à deux ans, cette disposition oblige le constructeur à renouveler les démarches auprès de l’autorité, afin qu’elle puisse contrôler que le projet reste conforme à la règlementation en vigueur[1]. Elle permet également de protéger les tiers intéressés (voisins principalement) des nuisances d’un chantier permanent ou de l’incertitude quant à la réalisation concrète d’un projet autorisé.

Comment déterminer si les travaux ont débuté ?

Si les travaux n’ont pas objectivement commencé, le permis de construire ne sera pas pour autant périmé si son titulaire apporte la preuve d’une « volonté sérieuse » de les commencer[2]. Pour exemple, il peut s’agir des éléments suivants : élaboration des plans d’exécution de l’architecte, prestations importantes des ingénieurs, adjudication des travaux spéciaux et de terrassement ou octroi d’un crédit de construction. En revanche, des sondages, le paiement du permis de construire, des travaux de désamiantage ou la recherche de canalisations ne sont pas constitutifs d’un commencement des travaux[3]. La jurisprudence ayant assoupli la notion de commencement des travaux, l’autorité pourra se montrer particulièrement exigeante quant à la preuve de l’intention[4].

La demande de prolongation du permis de construire peut-elle être refusée ?

Oui. L’art. 118 al. 2 LATC est de nature potestative. Il n’y a donc aucune obligation légale de d’accepter. L’autorité veillera toutefois, malgré le large pouvoir d’appréciation dont elle jouit, à respecter le principe de la bonne foi et à ne pas rendre une décision arbitraire[5]. L’autorité communale peut refuser la demande de prolongation dans le cadre d’un changement de règlementation, même si celui-ci est simplement envisagé[6].

Quand déposer une demande de prolongation du permis de construire ?

Il est intéressant de se demander si la requête de prolongation du permis de construire peut intervenir une fois la date de péremption du permis échue. A l’heure actuelle, il n’existe pas de solution juridique claire. Selon nous, la demande devrait être déposée le plus tôt possible, mais à partir du moment où la prolongation a été accordée et que la durée du permis ne dépasse pas en tout trois ans, une certaine souplesse devrait être envisagée dans l’application de la loi.

Une décision de prolongation accordée en violation des délais de l’article 118 LATC est-elle nulle ?

Lorsque la péremption est acquise, il paraît difficile d’accorder une prolongation rétroactive. Cependant, la décision ne sera pas nulle pour autant, la nullité absolue ne frappant que les décisions affectées des vices les plus graves. La jurisprudence a admis que, lorsque l’autorisation était délivrée au terme d'une procédure régulière et en conformité avec le droit applicable, elle restait valable[7]. Elle demeure cependant annulable. L’autorité de recours devra alors procéder à une pesée complète des intérêts afin de déterminer si l’éventuelle révocation de la décision de prolongation s’impose ou non, sachant que cela doit répondre à un intérêt public particulièrement important qui doit l’emporter sur l’intérêt privé du propriétaire[8]. La bonne foi de l’administré et l’utilisation effective du permis de construire devront être prises en compte[9].

A quelles conditions une municipalité peut-elle retirer un permis de construire ? [10]

Suite à l’octroi d’un permis de construire entré en force, lorsque des travaux ont débuté mais qu’ils ne se poursuivent pas dans les délais usuels, la municipalité a la faculté (et non l’obligation) de retirer le permis. Elle ne pourra cependant le faire que dans le but d’assurer un objectif d’intérêt public (ordre, tranquillité, sécurité, esthétique des constructions). Le caractère potestatif de cette disposition ne signifie donc pas qu’elle puisse être appliquée de façon arbitraire, ou pour des motifs d’admonestation ou encore en raison de la mauvaise foi du constructeur.

Les autorités ne peuvent pas non plus se contenter de seulement constater la péremption du permis de construire lorsque les conditions posées par la loi sont réalisées. En effet, le permis de construire est une autorisation de police à laquelle l’administré a droit. Ce qui explique que son retrait ne puisse s’exercer de manière systématique ou être la règle lorsque les conditions d’application sont remplies. 

Par ailleurs, d’autres mesures devront être envisagées (démolition de l’ouvrage ou la remise en état du sol), simultanément au retrait du permis, afin de rendre la situation conforme aux intérêts publics. Dans ce cas, la municipalité bénéficie d’une large liberté d’appréciation quant au choix des mesures concrètes à réaliser. Cependant, au vu de la gravité de certaines d’entre elles, les autorités devront procéder à une pesée entre l’intérêt privé du constructeur et l’intérêt public menacé par le chantier (sécurité du chantier pour les tiers, nuisances pour le voisinage, etc…).

L’application de l’article 118 al. 3 suppose que trois conditions soient réalisées : les travaux doivent avoir débuté[11], leur exécution ne se déroule pas dans les délais usuels (c’est-à-dire que les travaux réalisés, en fonction de l’importance de l’ouvrage, ne correspondent pas à l’avancement normal d’un chantier) et la situation ne repose pas sur des motifs suffisants. A cet égard, la jurisprudence a reconnu que des motifs d’ordre financier peuvent parfois constituer un motif suffisant[12]

Un règlement communal peut-il prévoir une définition du commencement des travaux différente de celle de la jurisprudence cantonale ?

Non. La notion de commencement des travaux est déterminante dans le calcul de l’échéance du délai de deux ans. Aussi, la jurisprudence tend à admettre qu’elle ne peut faire l’objet d’une disposition communale dont la teneur, différente de celle du droit cantonal, conduirait à modifier le délai de péremption[13].

Le délai de péremption peut-il être suspendu ? [14]

Oui. Lorsqu’une procédure empêche le constructeur de faire usage de son autorisation de construire, la durée de validité de cette dernière ne court pas, par exemple lorsque l’effet suspensif est accordé à un recours dirigé contre l’octroi du permis. Tel sera également le cas lorsqu’une demande de prolongation, refusée par la municipalité dans un premier temps, fait l’objet d’une procédure de recours : si le titulaire de l’autorisation obtient gain de cause, la prolongation courra dès la date de cette nouvelle décision et non dès la date d’échéance du permis de construire initial.

Si des raisons juridiques peuvent empêcher le constructeur de faire usage de son permis, il existe également des raisons matérielles, auxquelles le constructeur peut se retrouver confronté : par exemple s’il a toutes les raisons de croire qu’un opposant à son projet est suffisamment motivé pour le faire échouer en utilisant toutes les voies de recours possibles. Dans ce cas, il pourrait fortement hésiter à redémarrer les travaux, engager des sommes d’argent importantes alors qu’il n’a aucune garantie quant à l’issue de la procédure.

Aussi, la durée de validité du permis ne courra pas non plus lorsque le constructeur se trouve exposé à un « risque insupportable d’invalidation du permis », à savoir : pendant le délai de recours de trente jours à la CDAP (et a fortiori entre le dépôt du recours et la décision sur l’effet suspensif) et pendant le délai de recours de trente jours au Tribunal fédéral s’il y a de fortes raisons de penser que l’opposant envisage de faire recours.

Quelles conséquences la modification d’un projet de construction peut-elle avoir sur le délai de péremption? [15]

La question est de savoir dans quels cas la demande de modification d’un projet initial, dont l’autorisation de construire est entrée en force, est de nature à faire partir un nouveau délai de péremption, voire à suspendre le délai. La jurisprudence fait une distinction selon la nature de la modification apportée :

  • Si la modification est de peu d’importance, concerne un ouvrage secondaire du projet ou n’est pas de nature à retarder les travaux de la construction principale, alors l’échéance de la durée de validité du permis n’est pas remise en cause.
  • Si la modification demandée revient à proposer un nouveau projet et nécessite par conséquent une nouvelle mise à l’enquête publique, alors l’autorisation fait partir un nouveau délai.
  • Dans le cas où les modifications demandées changent le projet ou la construction et font l’objet d’une mise à l’enquête complémentaire, la jurisprudence estime que, si ces modifications sont de nature à compromettre le début des travaux de l’ouvrage principal, alors il devrait être admis que l’autorisation délivrée au terme de l’enquête complémentaire fasse partir un nouveau délai de péremption ou interrompe le délai si les travaux ont déjà débuté. 

En cas d’arrêt des travaux, la municipalité peut-elle en ordonner la reprise? 

Non. Lorsque des travaux ont débuté mais ne se poursuivent pas dans les délais usuels, aucune base légale ne permet à la municipalité d’ordonner au constructeur de reprendre et continuer les travaux. En revanche, d’après l’alinéa 3, elle peut lui donner un délai au-delà duquel, en cas de non-respect, le permis de construire lui sera retiré[16].

Une municipalité peut-elle conditionner la prolongation du permis au paiement d’une dette ?

Non. Faute de base légale et selon le principe de la bonne foi, l’autorité ne peut pas refuser de prolonger l’autorisation au motif que son titulaire est en demeure de s’acquitter d’une dette envers elle[17].

A partir de quand courent les délais de l’article 118 LATC ?

L’autorisation de construire étant exécutoire dès la date de délivrance du permis, c’est cette date qui constitue le dies a quo[18] du délai de péremption.

Quant au délai de prolongation, ce dernier court, en principe, dès la date d’échéance du permis de construire. Cependant, dans l’hypothèse où la municipalité refuse la prolongation du permis et que cette dernière est finalement accordée au terme d’une procédure de recours, c’est la date de la décision de prolongation qui fera partir le nouveau délai de péremption d’une année et non la date d’échéance précédente du permis.

La municipalité doit-elle avertir le constructeur que son permis de construire est périmé ?

Il n’existe pas de base légale l’y contraignant mais la jurisprudence reconnaît que l’autorité devrait agir le plus rapidement possible afin de ne pas laisser le constructeur de bonne foi engager des travaux qui ne seraient plus autorisés[19].


[1] AC.2000.0106 consid. 2 - Rappelons ici que l’autorité n’est pas tenue de réexaminer la réglementarité du projet.

[2] AC.2016.0400 consid. 2b

[3] AC.2016.0147 consid. 3aa ; AC.2014.0066

[4] AC.2016.0147 consid. 3b

[5] AC.2013.0434 consid. 2a

[6] AC.2007.0172

[7] 1C_ 111/2016 consid.5

[8] Exemple de prépondérance de l’intérêt public : TF 1C_111/2016 consid. 6.2

[9] AC.2015.0259.

[10] Voir en particulier RDAF 2007 I 105, n°101

[11] Voir définition de la notion de commencement des travaux

[12] RDAF 2007 I 169

[13] Voir en particulier RDAF 2009 I 78 qui laisse la question indécise

[14] Voir en particulier AC. 2013.0335

[15] AC.2014.0066 consid. 3a

[16] AC.2016.0373 consid. 7b

[17] RDAF 1998 I 211

[18] Dies a quo : expression latine signifiant "le jour à partir duquel"

[19] RDAF 1990, 259

Concernant le dossier sur le Système de gestion des zones d'activités (SGZA, anciennement "ZIZA"), l'UCV s'engage depuis 2016 en faveur d'une solution qui concilie exigences fédérales, besoins de l'économie et équilibres régionaux. En janvier 2018, un projet de directive cantonale au sujet des zones d'activités a été présenté aux délégués de l'UCV et de l'AdCV. Or, ce document ne correspond absolument pas aux solutions proposées par les représentants des communes. L’UCV l’a fait savoir en rappelant, par une note adressée aux deux Conseillers d’Etat concernés, la position des faîtières sur les zones d'activités. 

En décembre 2018, Mme de Quattro, Cheffe du DTE, a clairement exprimé l'idée d'abandonner la directive suite aux divergences entre les communes et l'Etat à ce sujet et entre les services de l'Etat (DTE et DEIS). Ainsi, deux variantes ont été proposées aux faîtières des communes pour définir les modalités d'élaboration des stratégies régionales : soit les communes établissent seules ces stratégies, soit elles le font avec l'appui du Canton. C'est la deuxième option qui a été retenue par le Comité de l'UCV. Les communes travailleront également avec les associations économiques régionales pour ce faire. L'objectif est de savoir comment comptabiliser ces zones, puis comment les répartir. Ce dossier doit être traité dans les meilleurs délais sachant que le Canton bloque un certain nombre de projets et empêche par là même, la création de nouveaux emplois.

Le 2 avril 2019 a eu lieu un atelier organisé par le Canton réunissant les techniciens représentants des régions et agglomérations afin de travailler concrètement sur l'élaboration de planifications régionales permettant la levée du moratoire les zones d'activités. L'UCV a pris part à cet atelier.

Pour un résumé de la situation sur les zones d'activités, lire l'article rédigé par Mme Christelle Luisier Brodard, Syndique de Payerne et membre du Comité de l’UCV, pour le magazine Point CommUNE! (décembre 2017).


Actualités en relation

Publié le - Territoire

Dans l’attente de la levée du moratoire prononcé par le Conseil d’Etat vaudois sur la création de nouvelles zones d’activités, toute autre mesure…

Lire la suite
Publié le - Consultations - Aménagement du territoire

Merci d'envoyer vos réponses via le formulaire ci-dessous au service juridique de l'UCV à juristes(at)ucv.ch d'ici au 9 décembre 2019

Lire la suite
Publié le - Questions juridiques - Territoire et constructions

Les juristes de l'UCV apportent leurs éclairages sur ce sujet en prenant pour exemple des situations propres à la police des constructions.

Lire la suite
Publié le - Questions juridiques - Territoire et constructions

Non ! répond la CDAP, qui apporte des précisions dans l’arrêt en question sur la portée de l’article 77 LATC (arrêt de la CDAP AC.2017.0071 du 15 août…

Lire la suite
Publié le - Territoire et constructions

Le SdT a élaboré un formulaire destiné aux communes afin qu’elles puissent traiter les demandes préalables concernant le hors zone. Après consultation…

Lire la suite