Communes et pandémie de coronavirus : que faut-il retenir en matière juridique ?

Publié le - Questions juridiques - Covid-19

La situation d’urgence engendrée par la propagation du virus Covid-19 a laissé les communes dans un grand nombre d’incertitudes juridiques. Si les autorités fédérales et cantonales ont été réactives dans la mise en place des différentes mesures restrictives afin d’endiguer au plus vite la pandémie, beaucoup de questions sont restées en suspens et le demeurent encore lors de la rédaction de cet article.

La situation de crise, par définition, est un évènement qui survient brusquement et dont les conséquences n’ont pas pu être prévisibles. Le milieu juridique n’échappe évidemment pas à cette règle. Un certain nombre de communes se sont inquiétées des conséquences des différentes mesures prises par les autorités supérieures, en particulier sur le personnel communal et l’activité de l’administration ainsi que de l’impact sur la population. A plus forte raison que ces mesures ont régulièrement été modifiées et adaptées aux circonstances.

Il s’agit ici de mettre en exergue ces différents aspects et de poser un regard rétrospectif sur le champ d’action des communes. Elles qui sont des autorités administratives amenées à prendre des décisions, autant que des employeurs.

Comment gérer le personnel qui se trouve dans l’incapacité d’exécuter son activité au regard des restrictions sanitaires émises par la Confédération et le Canton, en termes de normes d’hygiène et de distanciation sociale ?

La commune, en tant qu’employeur, a dû faire face à de nombreuses préoccupations en la matière, dont notamment le versement des salaires, le droit aux indemnités de l’assurance-chômage en cas de réduction de l’horaire de travail (ci-après : RHT), l’occupation des travailleurs qui ne sont pas en mesure de faire du télétravail ou encore le fait d’imposer les vacances aux collaborateurs inoccupés.

Les réponses à ces interrogations ne sont pas tranchées sachant que les avis des juristes et avocats se basaient sur une pratique légale qui ne répondait évidemment pas spécifiquement aux interrogations soulevées par cette période de pandémie inédite.

Les renseignements officiels et les prises de position des autorités sont apparus au fur et à mesure de l’évolution de la situation de manière à faire face aux circonstances urgentes. Il s’agissait, en premier lieu, de cibler les entreprises mises en péril par cette conjoncture critique, de préserver les emplois et éviter les mises en faillite. Dès lors, pour ce qui est du droit du travail au sein des communes, aucune mesure immédiate n’a été clarifiée, et en particulier pour ce qui est du droit aux indemnités de l’assurance-chômage.

Pour ce qui a trait au versement du salaire en cas d’empêchement de travailler, conformément à l’article 324 du code des obligations du 30 mars 1911 (ci-après : CO), nous avons défendu l’avis que, les décisions d’autorités reposant sur des raisons d’intérêt général, font partie du risque de l’entreprise dont l’employeur est tenu d’assumer la charge1. Ce qui signifie que, bien que le collaborateur ait été empêché de travailler, sans faute de sa part, le salaire est dû dans son intégralité, au jour de paie habituel.

D’après les demandes reçues par le service juridique de l’UCV, les postes les plus touchés sont ceux dont la possibilité de télétravail n’est pas envisageable (conciergerie, employés de voirie) ou encore dont le paiement du salaire dépend de l’exécution du travail (patrouilleurs scolaires).

Avant même d’étudier la possibilité d’une entrée en matière par l’assurance-chômage, nous avons recommandé aux communes de veiller en premier lieu à maintenir lesdits salaires en fonction des cas spécifiques qui se sont présentés. Selon l’information apportée par les services du canton, par le biais du site de l’Etat de Vaud, les entreprises de droit public ne réunissaient pas les conditions donnant droit à l'indemnité en cas de RHT car elles n'encouraient pas de risques d'exploitation. Elles ne seraient pas exposées aux risques de fermeture économique ou de faillite par exemple. Par extension, les collectivités publiques ne devraient pas bénéficier des indemnités de l'assurance chômage puisqu'elles ne sont pas exposées aux risques susmentionnés2.

Il semblerait que la caisse de chômage ait entamé une analyse selon le type de contrats engagés par la commune, avec un traitement potentiellement différent entre ceux de droit public ou de droit privé. Un lien contractuel de droit privé permettant une éventuelle entrée en matière de leur part. A priori, et sans connaitre l’aboutissement de cette perspective, cet examen se révèlera ardu. En effet, la détermination du lien contractuel au sein des communes peut s’avérer très compliquée s’il faut cumuler les conditions prévues par les contrats de travail individuels, les règlements communaux et l’application du code des obligations à titre supplétif et à titre impératif dans certains domaines.  

En ce qui concerne le personnel passagèrement inoccupé, et pour autant que cela puisse être mis en place par la commune, il était conseillé de trouver provisoirement des activités équivalentes, dans le cadre temporel fixé par le contrat de travail.

Enfin, en ce qui concerne la question de savoir s’il est possible d’imposer des vacances aux travailleurs inoccupés, notre service juridique a recommandé de ne pas envisager cette solution. De fait, la fixation des vacances doit se faire en accord avec le travailleur et, dans la mesure du possible, en tenant compte de ses désirs. La détermination des dates de vacances par l’employeur doit intervenir suffisamment à l’avance, soit dans un délai de trois mois, un temps considéré comme suffisant afin que le travailleur puisse prendre toutes les dispositions nécessaires à leur organisation3.

Dès lors, certains auteurs estiment que des vacances imposées en cas de circonstances exceptionnelles ne sauraient être déduites du droit de vacances annuel de l’employé puisque l’employeur ferait alors supporter au travailleur un risque lié à l’activité de « l’entreprise »4.

Néanmoins, les opinions des divers milieux juridiques ne s’accordent pas quant à savoir si les vacances déjà planifiées doivent être maintenues ou non. L’UCV a alors défendu l’idée d’une prise en considération de chaque situation dans sa globalité, en tenant compte de la volonté du collaborateur, de la durée des vacances, de la taille de la commune et de l'organisation communale à court, moyen et long terme.

S'il est vrai qu'en période de "semi-confinement" il est difficile de défendre l'idée que les collaborateurs sont pleinement en mesure d'usufruiter de leurs vacances, il convenait de manifester une certaine souplesse tant du côté de l'employeur que de l'employé.

Selon les conditions d'organisation, l'employeur devrait pouvoir imposer quelques restrictions afin d'éviter que tous les collaborateurs ne décident de prendre leurs vacances au même moment, et de surcroit cumulées. En effet, dans de nombreuses communes, il n'est pas envisageable que tous les employés prennent l'entier de leur droit aux vacances annuel (4-5 semaines en général) uniquement sur la seconde moitié de l'année. Si les employés ne prennent pas de vacances durant cette période de crise, une planification annuelle des vacances de l'ensemble des collaborateurs paraît d'autant plus importante, notamment pour déterminer si cette option est envisageable et à quelles conditions.

L’activité de l’administration communale s’est trouvée fortement réduite, comment les communes ont-elles su s’adapter ?

Période de pandémie l’exige, les administrations communales ont dû s’adapter aux recommandations et ordonnances émises par nos autorités fédérales et cantonales. Elles ont fait preuve de créativité pour trouver des solutions qui permettent de répondre aux demandes urgentes malgré des effectifs réduits et une activité des autorités limitée. Les autorités communales ont dû composer avec les fortes restrictions de réunion et les impératifs liés aux tâches d’administration du domaine public et de veiller à la santé et à la sécurité publique.

Les interrogations soulevées concernaient essentiellement la procédure de permis de construire, l’encaissement des revenus afférents aux bâtiments communaux propriétés de la commune bailleresse, les obligations vis-à-vis des transporteurs scolaires, les mesures visant à préserver l’économie locale, entre autres.

Notre service juridique a répondu à toutes les questions soulevées dans une optique de pragmatisme et de respect de toutes les parties, compte tenu un contexte légal non préparé à cette situation exceptionnelle. Le défi était de compter sur une certaine flexibilité des acteurs en présence afin de préserver les droits de chacune des parties.

Le droit est un domaine qui se développe au gré de l’évolution de la société. Il ne fera pas exception dans ce cas. Les autorités supérieures, le législateur mais aussi les tribunaux auront un rôle à jouer dans cette perspective.  

Article rédigé par Mme Ana Azevedo, Directrice adjointe et juriste à l’UCV